大数据背景下我国城镇保障性住房货币化供给模式研究*

江六一

我国城镇住房主要有两种供给模式：一种是各级政府为收入较低且无力购买住房家庭提供的限定价格或租金的不可以在市场上自由交易的保障性住房（以下简称保障房）；另一种是经各级政府有关部门批准，由房地产开发经营公司开发的，建成后可在市场上自由出售或出租的商品性住房（简称商品房）。由于土地资源的有限性和城镇人口的急剧扩张，我国城镇商品房价格上涨速度远远超过了居民可支配收入的上涨速度，阻碍了低收入群体脱贫工作的实现，更拉大了城镇居民间的收入差距。保障房的建设可以在一定程度上改善了城市低收入群体的居住条件并缩小城镇居民间的收入差距，然而现阶段我国保障房的供给模式存在着诸多问题，完善和改革现阶段保障房供给模式，不仅可以进一步改善低收入居民居住环境，缩小居民收入差距，增强社会的稳定性与和谐性；还可以促进保障房市场的健康发展和保障房供给的高效率与公平性。

1 我国城镇保障房供给模式的变迁

自新中国成立以来，我国保障性住房供给模式变化较大，以商品房为参照系，可以分为以下5个阶段：

1.1 私有住房为主体阶段（1949-1956）

在新中国刚刚成立之时，全国百废待举，新中国主要精力用于建立国营企业，合理调整工商业，引导农业互助合作，还没有精力对住房体制进行改革，因此，建国之初直至社会主义改造期，新中国成立之前的私有住房模式在新中国成立之后的几年也一直占据着非常重要的地位[1]。

1.2 公有住房为主体阶段（1956-1980）

1956年中国政府分布了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，根据文件要求，政府部门对过去私人拥有的住房收归国有，也就是所谓的公有化改造或者公管，再通过住房实物分配和低租金租赁政策，保证城镇居民有房可住。其实质就是政府通过各种途径获得绝大部分的住房产权，再以零租金或低租金的形式分配给城镇居民，此阶段保障房供给模式可以称之为全民廉租住房模式。

1.3 城镇住房商品化改革试点阶段（1980-1998）

由于公有住房的供给缺乏激励机制，而对公在住房 的需求随着城市人口的增长而不断增加，城镇住房的供需矛盾十分突出，城镇居民人均居住面积一直处于较低水平。1980年国务院发布《全国基本建设工作会议汇报提纲》文件，提纲中首次提出今后实行住房商品化，以解决城镇住房市场的供需矛盾。1988年国务院发布《在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》中又提出集资建房、建房合作社等保障性住房建设思想，1994年出台的《关于深化城镇住房制度改革的决定》等文件，奠定了经济适用房建设的改革方向。

1.4 保障房与商品房并存阶段（1998-2012）

1998年国务院印发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发〔1998）23号）文件，进一步提出停止住房实物分配，逐步过渡到住房货币化分配。2003年出台的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中明确指出，商品房成为城镇住房市场供应的主体。2006年发布的《关于城镇廉租住房制度建设和实施情况的通报》和2007年国务院印发《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中提出了“建立以中低档收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，建立和完善了以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

1.5 保障房供给模式改革阶段（2012-）

2012年党的“十八大”报告中提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”。2013年国务院多部门联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，将廉租住房统一纳入公共租赁住房管理。2016年国务院印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，实行租购并举，加快培育和发展住房租赁市场，此阶段我国保障房供给模式处于不断的变革过程中。

2 现阶段我国保障房供给模式存在的问题

2.1 保障房建设过程中规划滞后、住房质量堪忧

近些年来，由于落后的城市规划和相关历史原因，保障房主要集中于城市偏远地区并且基本配套设施建设滞后[2]。这给迁入保障房居民的生活带来不便且增加生活成本，因而造成保障房“畸高的空置率”[3]。2015年对保障房的审计结果表明：有些城市十几万套建成的保障房“空置”，数百亿元建设资金被闲置，造成极大的浪费[4]。另外，由于保障房实行政府配给制，不存在销售问题，保障房承建企业为企业利润的最大化，往往偷工减料以降低生产成本，使得房屋质量无法保证[5]。并且开发商承建保障房并交付后一走了之，遗留问题多、矛盾多、扯皮多[6]。

2.2 保障房分配过程中管理紊乱、退出机制欠缺

保障房不仅在建设过程中存在大量问题，保障房分配中问题也频发。由于相关法律的缺失，制度设计上的缺陷，以及监管不到位，保障房的分配引发了诸多社会矛盾[7]。部分不符合条件家庭通过隐瞒家庭信息或寻租等方式享用了保障房，“不应进却进”“应退却未退”等保障房错配问题逐渐凸显[8]。我国城镇居民一旦购买到保障房，便将终身拥有，成了一部分人的既得利益，影响了保障房的有效流动，限制了这一稀缺性资源效益最大化的配置，单纯通过新建保障房来满足需求，而又缺乏有效的退出机制，无法实现保障房循环供给[9]。另外，居民住房、工资、纳税、家庭资产等信息资料分别由不同部门掌握，这些由不同部门掌握的数据还没有实现共享，而且查询居民的信息还存在着法律上的障碍，造成难以核实保障对象的收入、资产及其变动情况，致使保障对象的核查工作困难重重，出现“非保得保”的现象，引发社会质疑，不利于住房保障政策的实施[10]。

2.3 保障对象和保障程度断层严重，缺少平滑衔接

中国的保障房供应体系以廉租住房、经济适用房、公共租赁住房为主，三者之间既没有联系又无法平滑衔接。不能针对保障对象根据不同时期的困难提供及时的、有效的、适宜的保障，使得保障缺少循序渐进性、平滑衔接性[11]。保障房体系没有纳入全部应保人群，保障房的保障对象标准界定不清晰，保障房应该涵盖的人群和概念也不是很清晰，这就造成保障范围不合理[12]。另外，保障房的集中建设造成较为明显的居住地分层现象，让居住保障房区域的居民和居住高档小区的居民无论在心理上还是在视角上都形成隔阂。国际上，因低收入人群、少数族裔被隔离而聚居，居住分层往往导致社会隔离、贫民窟、边缘化租赁等问题，这也是犯罪率高企、贫困失业、社会冲突，甚至是暴动的罪魁祸首[13]。

3 大数据与保障房供给模式变革的关系

3.1 大数据发展背景

在高速发展的现代社会，科学技术的进步给人们的生活带来巨大的便利性，随着人们之间交流的电子信息化以及信息流动的通畅，产生了巨量数据信息流。全球知名咨询公司麦肯锡首次认识到数据已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素。随着互联网和信息行业的发展，大数据正在成为一种资源和一种生产要素，大数据将在各行各业引发各类创新模式。面临海量增长的数据和不断地突破性的技术，将消减信息孤岛的现象，使得数据共享成为可能，使得信息公开得到推进。

3.2 保障房供给模式的发展趋势

改革开放以来，我国城镇住房市场逐步地由公有住房向以商品房为主、保障房为辅的格局进行转变，中国政府对保障房供给的模式也在不断地进行探索，保障房供给模式先后经历了廉租房、经济适用房、两限房、共有产权房、公租房等多种形式，但这些保障房的供给模式存在大量的弊端，甚至与供给保障房的初衷背道而驰。因此，保障房供给模式的改革也是本届政府的首要工作之一。2016年，住房和城乡建设部和财政部共同颁布了《关于做好城镇住房保障家庭租赁补贴工作的指导意见》（建保[2016]281号）文件，要求今后以建立购房与租房并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度为主要方向，进一步完善住房保障制度。城镇住房保障采取实物配租与租赁补贴相结合的方式，逐步转向以租赁补贴为主。也就是说，以租赁补贴模式即货币化供给模式是我国今后保障房供给的主要方式。

3.3 大数据对保障房供给模式变革的作用

我国现阶段保障房的供给模式存在的问题，直接或间接地是由于信息不完全和信息不对称导致的。在保障房的建设过程中，居民对保障房的申请报告能否通过都无法确定，更不会关心所建设的保障房质量了，即使提前了解到申请保障房的报告已经通过审批，但还是无法了解将分配到何处哪一室的保障房，因此也无法了解其建筑质量如何；在保障房的分配过程中，由于申请保障房的居民数量庞大，各级住房城乡建设部门和有关部门仅根据居民的申请报告和政府掌握的仅有的一些信息来核准是否通过，造成信息的失真。大数据的出现，为我国保障房的建设、分配以及后期的管理带来一线曙光。首先，各级住建部门和有关部门可以利用大数据工具收集房地产企业近些年来住房建设质量评价，住户入住后的反馈，作为保障房建设的合作房企选拔参考，也为居民选择购买何处住房提供参考；其次。各级住建部门和有关部门利用大数据工具收集申请保障房的居民的信息，核实其是否具备保障房保障资格，保证保障房的分配公平公正合理，也能为已经享受保障房的居民由于收入提高需要退出保障系列提供依据；最后，各级住建部门和有关部门根据申请保障房的居民信息大数据，核准其应该享受保障房面积、地理位置或补贴的多少，甚至可以及时把不符合条件的居民清退出住房保障队列。

4 我国保障房供给模式改革措施

4.1 停止保障房实物分配，住房保障分配实行阶梯式货币化补贴

现阶段保障房的分配格局属于1和0的关系：两个同时申请保障房的居民，其收入水平差距可能不大，但结果可能是收入稍低的居民申请的保障房通过审核，而收入稍高的居民没有通过审核，这样他们的收入差距反而会进一步扩大。保障房实物分配模式无法消除这一悖论：目标是缩小收入差距的保障房制度却造成了城镇居民收入差距进一步扩大。因此，要停止保障房实物分配，同时建立住房保障阶梯式货币化补贴模式，各级住建部门和有关部门根据政府的财政能力按照以家庭为单位以一年为期限划分若干个阶梯式补贴标准，收入较低的居民可以申请住房租赁补贴，然后在市场上根据自身的需要选择租赁住房，而各级住建部门和有关部门根据居民收入、资产和征信报告来确定适合哪一档次的补贴标准，确保收入最低的居民得到的住房租赁补贴较多，收入较低的居民得到住房租赁补贴较少，收入较高的居民不予补贴，即使在补贴分配过程中存在差错，也较以前容易补救甚至追回错发的补贴。

4.2 停止新建保障房，已建或在建保障房通过拍卖纳入商品房体系

政府应该退出保障房建设的主导作用，所有住房建设和性质完全商品化，政府的职能是保证房地产市场的规范化运行和住房市场信息化建设，房地产企业在完全竞争的市场体系下优胜劣汰，居民可以选择购买或租赁住房，还可以根据自身的需要自由选择住房的面积、地理位置和楼层，并在交易完成后一段时间内享有无条件退房的权利，迫使房地产开发商加强住房建设质量，并能增强存量住房市场的流动性。对于已经建成或正在建设以及已经分配的保障房，则通过市场拍卖的方式，也纳入商品房体系，拍卖所得的资金，也完全上缴保障房货币化供给部门的专项资金，用于适合住房保障范围的困难群体的租房补贴。

4.3 规范住房租赁市场，实施住房租赁注册备案制度

为促进住房租赁市场的发展，应加强对房地产经纪机构、住房租赁企业的监督管理，并定期巡查检查。按照法规、规章的规定，督促房地产经纪机构、住房租赁企业及时办理住房租赁的设立备案、变更备案或者注销备案。建立住房租赁合同网签平台，实现房源发布、求租发布、租金查询、金融服务、法律咨询、实名认证等功能，使住房租赁市场供需双方根据住房租赁合同网签平台了解更多的租赁市场信息，利用平台数据库建立的租赁信用体系，为今后更多的住房保障政策提供科学依据。

4.4 建立居民信息和房地产企业信息大数据平台，及时调整住房租赁补贴标准

图1 我国保障房货币化供给模式实施方案

利用现在的征信系统、银行业务系统、不动产信息系统、身份证核实查询系统以及违法犯罪记录系统，建立居民信息大数据平台，每年或每两年根据居民的年可支配收入、资产、诚信状况、商品房价格、住房租金和政府的财政能力等情况，及时调整居民租赁住房补贴标准，每两年对正在享受住房租赁补贴的低收入居民信息再进行一次审核，清退不符合享受住房租赁补贴标准的居民。

5 我国保障房货币化供给模式实施方案

政府为城城镇低收入常住居民提供住房保障，并不是保障所有的居民拥有住房，而是保障居民有房可住，有房可住包括两种情况：一种是购买商品房而居住，另一种是租赁商品房而居住；而居民购买商品房也有两个用途：一是用来自己居住，二是租赁给别人居住；居民租赁商品房也有两种形式：一种是自付租金，另一种向政府申请租赁住房补贴。因此，城镇常住居民解决居住问题要通过以下几个方案：

首先，城镇常住居民依据自己的经济状况，确定是购买商品房还是申请租赁住房补贴，居民的购买商品房可以用于自住，也可以用于租赁，但购买商品房的居民，不能申请租赁住房补贴。为保障商品房市场的健康发展，除了北上广深等特大型城市外，其他城市不得以任何理由限制居民购买商品房，也不得以任何理由干预房地产企业的市场行为；同时，为鼓励存量商品房流向住房租赁市场，降低商品房的空置率，尽快出台房产税法。

其次，申请住房租赁补贴的居民如实向各级住建部门提交申请报告及本人的经济状况，各级住建部门再根据大数据信息平台反馈的信息核实情况，确定申请人是否具有资格享受住房租赁补贴；对于没有通过审核的居民，可以根据自己的经济状况，选择按揭贷款购买商品房或自行租赁住房，但这一部分居民无论是购买商品房还是租赁住房，政府都不向其发放住房租赁补贴。

再次，以本地区人均居住面积3倍大小的住房月租金为最高补贴标准，从100%到5%按5%递减设置20个档次，各级住建部门对于通过审核的居民根据大数据信息平台反馈的信息，确定对其补贴标准，而且住房租赁补贴按月发放到住房租赁合同中商品房出租人账户。

最后，住建部门联合相关部门每年或每两年对享受住房租赁补贴的居民进行信息复核，对收入、资产和信用状况发生变化的居民，及时调整对其补贴标准；审核后不符合享受住房租赁补贴政策的居民，及时停止对其住房补贴的发放；对于采取欺骗手段已经获得住房租赁补贴的居民，追缴其非法所得。

6 结语

保障性住房关系到我国城镇低收入阶层人民的生活水平，设计出合理的保障性住房供给模式，不断完善住房保障制度，是贯彻落实习近平总书记精准扶贫思想，坚决打赢脱贫攻坚战的举措之一。在大数据技术不断完善的条件下，保障性住房阶梯式货币化供给模式不仅是可行的，而且是高效率的。随着保障性住房阶梯式货币化供给模式在全国全面铺开实施，我国保障性住房建设的质量会不断提高，保障性住房分配的公平性不断提升，存量商品住房的利用率不断优化，最大程度消除目前我国保障性住房供给模式的缺点。