我国大城市居住区规划标准与交通拥堵关系初探*——以北京为例

周建高 王凌宇

当代中国，航天航空、远洋航行、深海探测、高铁等大型工程，使上天入海从诗人的梦想变成了现实。从生产制造技术到百姓日常生活，经济社会的各方面都取得长足的进步。但地面上的事务，城市交通拥堵比同等发展阶段的其他国家和地区更突出，成为影响城市化可持续发展的瓶颈，既是经济问题也是社会问题、政治问题。十八大以来把京津冀协同发展上升为国家战略、设立雄安新区，重要目的之一都是缓解首都北京过度拥挤拥堵状态。为了治理交通拥堵，多年来耗费大量人力、物力、财力，但是效果并不显著。总结治理拥堵的各种政策、措施，可以发现居住方式对于交通的影响是被忽视的领域。交通拥堵是城市空间矛盾的体现，居住区是构成城市空间的主要部分之一，中国现行体制下，城市土地国有，住宅建设高度集权，由城市政府代表国家征收土地、规划设计、建设管理居住区。土地使用权利受城市规划等法规、政策的严格管制，居住空间、城市空间的规模、结构等受政策左右。本文探讨我国城市居住区规划设计规范对于交通拥堵的作用机理，以及改善方向。

1 交通拥堵治理的困境

城市交通问题包括安全问题、环境问题、管理问题等众多内容，当今最突出的是交通秩序主要是拥堵问题。以北京为例，交通拥堵由来已久。早在1961年～1962年北京市规划局对建国13年来北京市城市规划和建设进行的系统总结《北京市城市建设总结草稿》中，就提到“交通混乱”是城市建设中的问题之一。在家用汽车还未出现的1980年代，高峰时北京市96条主要道路中74条自行车流量达到饱和甚至超饱和，公共汽电车上每平方米要挤9～12人。1984年北京市委研究室的调查报告称“当前，北京城市交通拥挤，车速下降，事故较多，乘车难，行车难，已经成为突出的社会问题，严重阻碍了首都社会经济的发展，在国内外产生了不良影响，并且有继续恶化的趋势。”[1]为了解决北京的城市交通问题，有关部门做过多次调查研究。在中共北京市委研究室1983年10月至1985年4月间对北京基础设施建设与管理进行的系统调查研究中，城市交通是与能源、环境、防灾等并列的六大项目之一，这是首次对北京城市交通的全面调查研究。1985年9月国家科委设立软科学项目“北京市城市交通综合体系规划研究”，由北京市规划院牵头组织20多个单位合作承担于1989年完成。该项目分为7大项、27个子课题，对北京城市交通现状进行了评价和诊断，最终完成研究报告112篇、共200多万字。1990年代开始家庭汽车兴起，城市交通面临的挑战日益严峻，“十五”期间北京市交通系统完成了多项交通研究与规划，2004年北京市委、市政府编制的《北京交通发展纲要（2004～2020）》分析了交通问题的症结与未来发展趋势，提出了建设“新北京交通体系”的目标，制定了实现目标的战略途径、基本交通政策和近期实施的重大行动计划。纲要指出城市交通总体形势“非常严峻”，交通问题的原因被归纳为（1）城市建设与城市交通发展不协调；（2）公共客运交通系统基础薄弱；（3）城市布局与资源条件制约道路系统扩充和结构调整；（4）交通系统规划、建设、运营、管理及服务缺乏有效整合，交通设施资源未能充分有效利用；（5）交通管理水平不适应现代交通发展的要求等。以纲要为基础编制了10项交通规划，包括战略规划、综合规划、区域规划、专项规划四个层次的交通规划体系初步建立并逐步健全。

政府为了改善北京交通状况可谓竭尽全力。2004年北京交通工作会议提出“举全市之力缓解交通拥堵”，显示出高度重视。2009年制定《北京市建设人文交通科技交通绿色交通行动计划（2009～2015年）》，紧接着2010年12月又出台了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》，从“规、建、管、限”4个方面提出了6大类28条有针对性的缓解交通拥堵综合措施，又表达了“举全市之力，缓解市区交通拥堵”的坚强意志。《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》提出了着力推进公交城市、综合交通体系、交通需求管理、交通精细化管理、交通科技创新与信息化等八项主要任务及重点项目。2011年开始全面实行机动车限购、限行等，有关部门曾希望通过这种交通需求管理能够遏制交通拥堵加剧势头，明显改善交通运行状况。但是事实上，与2014年相比，2015年在全市机动车保有量微增0.5%、全市客运量下降9.4%、货运量减少16.2%的情况下，交通拥堵依然加剧。全路网高峰时段平均交通指数提高3.6%，平均拥堵持续时间（包括严重拥堵、中度拥堵）3小时，同比增加1小时5分钟，其中严重拥堵和中度拥堵持续时间分别增加 5分钟和1小时。[2]长期以来为改善城市交通而投入的金钱、土地、人力物力是海量的，但是最终效果与当初预期对照，或者与国外同类比较、与社会需求比较，总体上不如人意，交通拥堵治理上问题依然较多，没有达到预定目标。虽然城市交通拥堵问题在世界上具有普遍性，但我国在城市化率、机动车普及率还不太高的情况下交通拥堵如此严重，在世界上比较突出。

城市交通是一个影响因素众多的复杂系统，国际比较发现，交通拥堵并非不治之症，在不少国家和地区，城市化和私家车普及率已经达到饱和状态而交通有条不紊。我国迄今为止的交通拥堵治理对策，主要是大规模投资兴建基础设施以增加供给、对于机动车的购买和使用进行控制以限制需求、利用各种手段加强管理，总之多是围绕交通系统做文章。例如交通运输部道路运输司把国内外城市交通拥堵治理经验总结强化交通规划引领、优先发展公共交通、实行交通需求管理、构建城市综合交通体系、建设智能交通系统、加强交通文化建设。[3]学界的研究以清华大学交通研究所所长陆化普为代表，提出解决交通拥堵的途径主要是改变交通需求特性、提高交通供给能力。[4]许多城市都为治理拥堵进行了积极实践探索，但政策措施大同小异，无非发展公交、道路和停车场建设、发展智能交通、严格执法等几项。[5-6]真正的创新之策很少，至今国内尚未见到解决了拥堵问题的城市。

事实上，影响交通的因素众多，局限于交通系统内的治堵努力事倍功半。交通系统是城市系统的一部分，交通拥堵是城市空间矛盾的体现。住宅和居住区是构成城市空间的主要元素之一，它与城市交通拥堵的关系似乎尚未得到充分研究，更没有达成共识、形成改善的方案。

2 居住区规模过大易致交通拥堵

与外国城市差异显著而且对城市交通影响显著的，首先是中国城市居住区规模的庞大。

当代我国城市居住区，与历史上经历较长时期自然形成的聚落不同，也与土地私有制的国家不同，多是通过城市规划形成的，过去曾经由各类企事业单位、现在一般由专业的房地产公司开发，或者地方行政机构街道、乡镇或村组织开发，有计划地批量生产的结果。

我国城市规划、城市居住区规划设计原则和方法诞生于计划体制时代，体现了那个时代的特点。曾长期影响我国城市规划的1956年《城市规划编制暂行办法》规定了单套住宅面积、居住区建筑密度、人口密度、用地定额等一套指标。这种计划安排定额指标布置空间元素的做法为1973年的《城市规划居住区用地控制指标》、1980年的《城市规划编制审批暂行办法》、《城市规划定额指标暂行规定》因袭。[7]改革开放以后政府开始重视城市住宅建设，为了规范居住区的规划设计，主要是为防止过多占用土地，建设部会同有关部门共同制订的《城市居住区规划设计规范》（以下简称《规范》）1993年7月16日发布，1994年2月1日起施行。作为居住区规划设计的国家标准，此后经过若干次局部修改。鉴于工程标准的贯彻执行有个过程，城市空间由历史上不同时期的建设组成，近期修改的标准对城市空间结构的影响还没有显示出来，现以93版《规范》为例探讨居住区规划设计国家标准对于交通拥堵的作用机理。

2.1 大型居住区规模相当于一座中小城市

在《规范》中，把城市居住区设定为“居住区”、“居住小区”和“组团”三级，对应的居住人口规模分别是居住区3万～5万人、小区0.7万～1.5万人、组团0.1万～0.3万人。居住区不仅有显著的物理特征，例如小区是“被居住区级道路或自然分界线所围合”，而且有“与居住人口规模相对应的、能满足该区居民基本的物质与文化生活所需的公共服务设施。”三级划分是根据居民基本生活的三个不同层次的要求，例如小区规模应设一所小学，居住区应有百货商场、门诊所、文化活动中心等，便于配套公共设施的建设。一定的人口规模是为适应配套设施经营的经济性要求，也为与城市行政管理体制相协调，例如1～3千人与居委会相应、3～5万人与街道办事处相应。

《规范》作为城市建设行业的国家标准，既是此后城市居住区规划设计的指南，又是在大量调查研究基础上对于既成事实的认可。《规范》制定颁布之前，在不少大城市和工矿区已经建成一批大型居住区。例如1959年～1967年的上海市彭浦新村3万人、1958年～1969年的马鞍山雨山居住区4.5万人、1976年～1978年的北京市前三门大街3.3万人。[8-9]北京市1976年～1977年间规划的劲松居住区用地53.9hm2，可居住3～5万人。1982年规划的五路居居住区用地85.81hm2，容纳6.6万人。1980年代中期规划的方庄新区规划总建筑面积278.66万m2、居住8.2万人。[10]方庄居住区位于北京市东南二环，是北京第一个整体规划的住宅区域，现有十条主要大街，分芳古园、芳城园、芳群园、芳星园、紫芳园、芳城东里6个小区，占地总面积5.53km2，建筑面积268万m2，居民6.9万人，有公交线路23条，已经是配套设施比较齐全的新区。

从1990年代开始，北京市乃至全国陆续在城市周边开始建设大型居住区、卫星城等。住房制度改革以后，房地产发展迅速，大型居住区在全国各城市如雨后春笋般涌现。许多居住区的规模远远超过了《规范》设定的“居住区”的定义。位于北京东北四环和五环以及京承高速围合区域的望京居住区，1990年代初开始建设，现有常住人口约30万人，总建筑面积达350万m2。总规划占地16km2，总居住人口将达到50万～60万人，相当于一个标准的中等城市。位于北京市北郊的天通苑是1999年开始建设的大型居住区，占地面积1000hm2，常住人口28万。[11]另一个大型居住区回龙观位于天通苑西、八达岭高速路东侧，也始建于1999年，规划总建设用地约11.27km2、总建筑面积约850万m2、居住人口约30万人。

一般把总建筑面积大于50万m2的居住区称作大型居住区。北京居住区的规模经历了街坊邻里、居住小区、居住区、大型住区这一过程，建设位置也从最初二环边的复外邻里到三环的方庄居住区，1990年代初的城市东郊的望京新城，到90年代末位于昌平的回龙观住区。城市边缘大型住区的开发始于1980年代，1990年代的进一步发展，2000年进入了建设高潮。1949年后北京的住宅建设，总体特征是占地规模越来越大，住宅层数由低到高，生活服务设施配套逐步完善。1950年代住宅区面积是几公顷、十几公顷，1990年代开始几十公顷、上百公顷乃至几百公顷。中国地产大盘开发研究中心对2004年单体项目建筑面积排名前100位的住宅类大型楼盘统计分析表明，建筑面积在50万m2以上的172个全国前100位大型居住区中，北京大型居住区的数量最多，有43个。[12]

2.2 大型居住区与交通拥堵的关系

居住区规模大，对于规划、建设、管理部门来说，统一规划、统一管理具有经济合理性。对于开发商而言大规模的开发可以降低单位成本，提高产品和服务的竞争力。服务于居民生活的公用设施、生活配套设施例如商业、教育、医疗、公交等，只有居民达到一定数量和密度时才有规模效益。规划部门、行政部门、开发商资本的力量推动了居住区大型化，但是大型住区的弊端没有得到充分研究和讨论。

大型居住区一般是在郊区新建的，离老城区较远。由于规模巨大，建设只能分期分批进行，配套设施也是逐步完善。一个大型居住区从开始到建成，少则5～10年，多则10～20年，这给早期入住的居民造成许多不便。可能有线电视未通、燃气未通、供热没有开始，没有公交，没有诊所、医院，还有购物不便、修车不便，物业管理缺乏导致垃圾无人处理、纠纷无人过问，等等。

《规范》设定的居住区3万～5万人的规模，远超过国外小城市人口规模。2013年1月时点日本共789个市中，三分之一的市人口规模在5万以下，规模最小的北海道歌志市人口仅4千余。一个居住区人口规模3～5万或者10 ～20万甚至更多，即使在中国也相当于一个小城市甚至中等城市的规模。但是大型居住区不具备城市的完整功能。城市规模不论大小，一般都具备就业、教学、医疗、交通等功能，市民可以在其中满足日常生活的大多数需求。但是我国规划的城市居住区功能比较单一，首先缺少就业岗位，大型居住区数万人甚至数十万人每日往返于市区与居住区，在相同或相近的时间上班、下班，造成潮汐交通流，在私家车越来越多的现代社会，必然造成交通拥堵。北京快速环线交通流量、拥堵状况明显反映了居住区规模、布局对于城市交通的影响。调查显示，北京中心城区连接望京、天通苑这类大型居住区的道路上的交通流量高于其它方向（见表1）。连接天通苑居住区与中心城区的南北向干道立汤路被称作北京拥堵最严重的道路,全年几乎无一天不堵。

2010年，东侧环线交通流量与西侧环线比较，除了东四环高峰小时流量小于西四环外，各环路段全天、高峰期平均流量都大于西侧环路。东四环、东五环全天流量显著高于西四环、西五环，特别是东二环的高峰小时交通量是西二环的2倍多。北侧环线交通流量都高于南侧环线，尤其是三环、四环线。

到了2015年，路段交通流量在东西环线的差距缩小了，四环、五环上东侧流量小于西侧了。在南北环线的交通量差距也有所缩小。比起5年前，路段平均全天流量东、南、北环线有所减少，但是高峰时段交通流量却大幅上升，西侧环线、南侧环线都增加了约1倍，东侧环线、北侧环线分别增加了65%、86%。北京环线道路上全天交通流量的减少应与轨道交通、共享汽车等的发展相关，①高峰时段交通流量的上升表明通勤、通学为主的本地居民的交通量增大，而且在全部交通量中占比增加。在高峰时段东四环路、东三环、东二环、西四环、北四环路流量较大，早高峰时段（点）超过3万量标准车。这还是较2014年交通量有程度不等的下降后的数据。据《2016北京市交通发展年度报告》，全日交通量较上年降幅分别为东二环2.7%、东三环7.0%、东四环28.1%、东五环4.6%，北二环1.8%、北三环11.7%、北四环12.2%、北五环12.5%。其中降幅最大的为东四环路、南三环路、北四环路、北五环路。

表1 2010年北京快速环线交通量比较表

表2 2015年北京快速环线交通流量比较表

正是由于中心城区东北方、北方存在望京、天通苑、回龙观几个超大型居住区，才造成作为城市主干道的东侧、北侧环线交通量特别大、拥堵特别严重的现象。天通苑、回龙观从开始建设至今已经近20年，配套设施依然不全。住区缺少就业岗位、缺少娱乐社交场所，人们白天进城上班，晚上回来只能是睡个觉，居住区成为“睡城”。2003年10月29日回龙观社区网上论坛居民抱怨居住区交通拥堵、治安混乱、医院和学校配套不足，业主权益屡受侵害。[13]2017年7月23日，中共北京市委书记蔡奇就加强回龙观、天通苑地区综合整治，优化城市服务功能配套到昌平区进行了专题调研。报道称“回龙观、天通苑地区的发展面临一系列管理难题，其中最突出的就是公共配套设施跟不上、公共服务不能全面覆盖等问题，城市建设与管理的压力与日俱增，公共服务设施领域存在的短板日益显现。”目前昌平区正在会同属地政府积极配合编制“回龙观、天通苑地区公共服务提升三年行动计划（2018—2020）”。[14]

流动人口数量受季节（旅游）、重大活动（展会、体育赛事等）、是否节假日等因素影响而起伏较大，常住人口的日常通勤、通学、休憩娱乐等是决定城市交通量的基本因素。居住区规模大，有限地域内高度密集，人们作息时间差不多，一起往返，造成道路潮汐般的交通流。即上午通勤时道路上都是从居住区往中心城区的交通流，马路上半边拥挤半边空闲。下午下班时呈现相反方向的单向交通流。针对潮汐交通现象，交通管理部门设计出潮汐式可变车道，例如双向六车道的道路，早上把进城方向的三车道变为四车道，就是多征用对面出城的一条车道。晚高峰则反过来。我国城市设置潮汐车道以上海为早，2003年开始的，后来2012年乌鲁木齐、石家庄，2013年杭州、北京，2014年深圳等相继开辟了。潮汐车道是应对潮汐交通的技术措施，产生潮汐交通的根源不仅是“职住分离”（就业地与居住地的分离），关键在于小区规模过度庞大，潮汐交通现象未必是问题，东京、伦敦等国际大都市都存在潮汐交流现象。职住分离也是现代城市普遍现象，因为市场竞争迫使企业更加注重效率，住房之类职员生活设施由企业包办正改变为市场提供。我国城市潮汐交通成为问题，表现在居住区规模过大导致在同一时间段内同一方向的交通量过大。

鉴于交通空间的有限性，有人认为私家车交通人均占用空间较大必然拥堵，发展公共交通可以高效利用城市土地，是解决交通拥堵的根本途径。但是目前中国城市许多线路上巴士、地铁车厢内拥挤不堪，像北京地铁运营里程已经在世界上名列前茅，地铁网密度已经达到较高水平，高峰时段发车间隔已经缩小至极端，依然难以解决问题，市民的乘坐体验十分不良。说明仅仅改变交通运输工具和运输组织方式，不足以解决人们在不同地点之间顺利、舒适移动的问题。根源在于，在城市空间中，固定两个地点之间，例如居住区与中心城区之间，居住区人口规模过于庞大，交通需求量超过了连接两个地点的运载工具的合理承载量。相反的例证是，国外城市虽然也有职住分离现象，但是没有我国这样大规模的居住区，同一方向的交通量有限，交通量空间分散，因此没有我国这样严重的拥挤、拥堵现象。

表3 人均居住区用地控制指标与居住区人口密度

3 人均用地面积、居住密度与交通拥堵

居住区与交通拥堵的关联主要在两个方面，一是居住区规模，二是居住区密度。我国城市规划中，土地利用采取功能分区的做法，城市空间由大块的居住区、经济区、商业区等功能不同区块构成。大型居住区因就业岗位不足，容易成为“睡城”。居住地点与就业地点的空间远隔产生交通流量，这点已经为学界认识并且提出“职住混合”方案以缓解交通拥堵。事实上，对于城市交通拥堵影响十分关键但是学界普遍忽视的因素是居住密度。交通拥堵本质是一定的空间内（道路或者车厢）交通者（车或人）过密，以致车辆不得不低速行驶或原地等待、乘客身体距离过近产生不愉快感。居住人口密度与交通拥堵的关系更直接。

3.1 《规范》的人均用地指标

严格控制人均用地面积以节省土地是制订《规范》的主要宗旨。“经济、合理、有效地使用土地和空间”是总则第一条就申明的制定规范的目的，组成《规范》的11章中“用地”置于《规范》实质内容的首位。不同等级城市、不同规模和住宅组合的居住区，规定了对应的人均用地控制指标。现把《规范》所列人均用地指标和根据用地指标计算出居住区人口密度一并列表如下表3。

在93版《规范》中，住宅建筑根据高度划分的种类是1～3层者为低层，4～6层为多层，7～9层为中高层，10层以上为高层。住宅面积按照每户3.5人设计。人均用地指标根据所在城市的规模（大、中、小）、居住区的层级（居住区、小区、组团）、住宅楼的形态及其组合而差异。现实中1～3层的低层住宅在新建住宅中所占比例极低，可以作为例外。按照规范指标，多层住宅楼组成的居住区，人均用地面积在大城市为16～21m2、在中等城市为16～22m2、在小城市为16～25m2。中等城市与大城市几乎一样。如果是大城市的高层住宅楼组成的社区，人均用地面积在小区、组团的指标分别是10～12m2、7～10m2。

3.2 我国城市的人口密度

过密是交通拥堵的本质，这点在我国学界似乎并未成为共识，表现在治堵政策很少涉及降低密度问题，不少人还在倡议进一步提高城市密度。

密度是城市研究中的关键词之一，城市密度有建筑密度、人口密度、经济密度等多个方面，人口密度又可分为昼间密度和夜间密度，或者就业密度和居住密度。关于我国城市密度，学界的研究不足而且存在许多模糊认识。一般统计多以行政区为单位，统计年鉴中“城市人口密度”数据，是按照城市行政区范围内总人口除以行政区总面积得来，而行政区面积包括山林、水面、农田等，实体城市（建成区）面积只占行政区面积很小部分。不少人没有注意到城市概念的不同内涵，直接援引统计数据立论，得出中国城市密度不高的错误结论。事实上，2012年大陆31个省会城市的行政区面积中，建成区比重超过10%的只有广州、上海，5%～10%之间的只有海口、武汉等6个城市，其余23个城市比重都在5%以下，其中11个城市不足2%。按照城市行政区总面积计算的城市人口密度，与省、全国的平均人口密度没有差异，远远低于真实的城市（建成区）人口密度，无法体现城市特征，名不副实。

关于人口密度，在93版《规范》公布实施之前，1970年代后半至1980年代初北京建设的居住区，开始普遍建设高层住宅楼。居住区人口毛密度②低者（莲花河小区）655人/hm2，高者（蒲黄榆北小区）950人/hm2。[15]北京市建委和规划局曾在1982年做出规定，居住区毛密度控制在每公顷600～800人，城区、近郊区、小区取上限，居住区、远郊取下限。根据《规范》限制的人均用地指标计算出的居住区人口密度，在大城市，不计低层住区，每公顷土地居住人数最低者476人、最高者1429人。居住小区的多层高层混合型住区为每公顷714～909人。从实际情况看，北京1990年代开始建设的居住区，东方雅苑、融泽府、星河湾、沿海·赛洛城等，人口毛密度在580人～755人/hm2之间。[16]在《规范》的标准范围内，可见《规范》得到了遵循。

国外计算居住密度，或者按照每间居室的人口数，或者按照每公顷土地上的住宅单位（栋，套）计算。英国居住区的密度，1924年《住宅法》提倡的是每公顷土地上20～30户，1962年MoHLG（住宅与地方自治体部）提倡的城市住区密度是住宅（指house，独立住宅）30～75户、公寓115户以下。1999年布莱尔政府顾问机构“城市课题研究小组”提倡的是35～40户。2000年政府的《规划政策指南·住宅》中推荐采用的最低户数密度是30～50户。[17]在世界各国城市住区规划建设中影响深远的邻里单位住区规划原则中，一个住区的居民总数是与一所合理规模的小学相适应的3～5千人之间，占地约160英亩。[18]折合居民密度约为46.3～77.2人/hm2。

对于居住密度“高”或“低”的评价，不同国家、不同人的认识并不一致，中等住宅密度在南非是每公顷土地40～100个住宅单位，在新西兰是30～66个住宅单位。[19]以平均每个住宅单位居住3人计，把居住区的住宅密度换算成人口密度（人/hm2），则是英国居住区90—150（政府提倡的低限密度），南非120～300，新西兰90～178（中等密度）。每公顷土地上住宅栋数英国多于60栋、美国多于110栋就被认为是“高密度”开发。按照纽约每套住宅1.7人的平均数折算成人口，每公顷土地上英国102人、美国187人就被认作高密度。因此，从当代城市居住区密度的国际比较看，假设密度的计算方法相同，则北京居住区的人口毛密度约为英国的4～7倍、南非的2～5倍。

国外极少大规模集中连片开发，千户以上项目很少，东京都建筑平均2.5层，住区没有高楼林立的现象，因此平均居住密度较低。街道尺度、建成区尺度上的居住密度我国远高于国外。从建成区密度（万人/km2）看，北京首都核心功能区是2.38（2015年），上海市黄浦区3.44、虹口区3.60（2012年）。日本城市的密度，东京都区部为1.39，大阪府是1.14，其他中小城市更低得多，例如埼玉县内41个市，28个市密度都在0.5以下（2010年）。日本以人口稠密著称，欧美城市的人口密度更比日本低，华沙、布达佩斯、伦敦、马赛等欧洲城市多在0.5～1.0之间，纽约、洛杉矶都在0.5以下，芝加哥、旧金山、休斯顿更在0.2以下。[20]

中国城市无论大城市还是中小城市，居住密度都比国外城市高得多，这点即使仅凭对住宅、居住区形态的外表观察也不难发现，国外城市住宅多数为低层公寓和独栋，我国城市住宅全部是公寓而且高层越来越多。公寓或称集合住宅，是邻居间距被缩小至极限的住宅形态。

3.3 居住密度对于交通的影响

横向比较可以发现不同国家城市居住区的密度差异。判断居住密度合理与否，不是某个抽象的数据标准，而必须看实际对于城市生产生活的影响。这里分析密度与交通的关系。

3.3.1 《规范》缺乏家庭停车位考虑

在改革开放之前，总体上城市住宅建设量很少，住宅建设标准很低。在一些工矿区或大城市建设的居住区、多数企业自建的居住区，在设计中考虑居民停车需求很少，自行车停放在住宅楼前后的空地上、楼道内，或者有公共车棚，或者私人搭建。因为居住区与生产区邻近，往往步行可以到达，而且物质贫乏时代自行车都算奢侈品，城市居民很少家庭交通工具，那种居住区设计基本适应当时的经济社会状况。在93版《规范》中，也没有居民家庭停车设施的条文，只是规定“道路用地”包括居住区道路、小区路、组团路外，还有“非公建配建的居民小汽车、单位通勤车等停放场地。”即公私车辆停放场地包含在道路用地内。居住区公共服务设施（也称配套公建）指教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用、行政管理和其他八类设施。《规范》只是规定“居住区内公共活动中心、集贸市场和人流较多的公共建筑，必须相应配建公共停车场（库）”，而且配建公共停车场（库）的控制指标很低，例如商业中心每100m2营业面积配建自行车位7.5个、机动车位0.3个。饮食店的指标是每100m2营业面积自行车位3.6个、机动车位1.7个。《规范》第八章“道路”最后有一句“居住区内宜考虑居民小汽车和单位通勤车的停放”。规范用词中“必须”是强制标准，“宜”表示允许稍有选择，在条件许可时首先应这样做的，还不是强制标准。从实际情况看，由于既不是建设行业的国家强制标准，一般市民购买乘用车的现象还极少，因此1990年代大多数居住区没有或者很少供居民私家车停放的空间。

3.3.2 道路用地比重、人均道路面积

交通拥堵是交通空间供不应求、交通密度过大的体现。交通密度过大换种说法是人均交通空间过小。与人均交通空间直接相关的是城市、居住区的道路用地比重和人均道路面积大小。

城市规划中“居住区用地”是包括住宅用地、公建用地、道路用地、公共绿地这四类用地的总和。《规范》设置了居住区内四类用地的构成比重，称作“居住区用地平衡控制指标”。道路用地比重在居住区占8%～15%、小区占7%～13%、组团占5%～12%，上限下限之间有6%～7%的浮动率，因为居住区周边环境千差万别，这样便于居住区规划设计因地制宜。如果所在位置本来交通便利、道路较多，居住区用地平衡指标中的道路用地比重就可以取下限。

北京市1980年代规划设计的居住区指标数据，道路用地在居住区用地中的比重，低者2.21%，高者22.9%。根据对北京市1980年代规划设计的恩济里、西坝河东里、安苑北里等11个居住区经济技术指标的计算，居住区内人均道路面积超过1.0m2的只有3个小区，其余都在1.0m2以下。最大者马家堡人均道路面积2.42m2，最小者南磨房仅0.15m2。③

居住人口密度与道路用地比重直接影响人均交通空间量。人们对于交通空间的需求量，与交通运输工具、交通出行频率直接相关。就交通运输工具来说，高密度居住区内，人均交通空间狭小，在自行车为主要交通工具的时代也不宽裕，在家用汽车快速进入家庭的时代，更完全不能满足需求。

3.3.3 非机动车时代的交通空间需求

根据城市交通规划设计规范，自行车停车场设计参数，每辆自行车停车面积（m2）根据停放方式而不同，在1.51～2.20m2之间，各种方式综合平均需要1.82 m2。根据北京市统计数据，平均每百户家庭拥有自行车的数量高峰，城镇居民家庭是1996年249.0辆，农民家庭是1994年254辆。随着交通机动化的发展，此后自行车家庭拥有率下降。我们以2000年为例，北京市平均每百户家庭自行车拥有量，城镇居民家庭230.7辆、农民家庭220辆，全市家庭户平均每户人数2.9人，即城镇居民人均0.8辆自行车,需要停车面积1.46m2。1980年代建成的居住区大部分人均道路面积不足以停放自行车。按照《规范》，在一个由多层和高层住宅楼组成的居住小区，人均居住用地面积取上限为14 m2，用地平衡指标道路面积比重也取上限为13%，则人均道路面积为1.82m2，正好是一辆自行车所需平均停车面积。如果居民家庭自行车全部停放在小区道路上，需要占去道路面积的80%。

根据道路工程设计规范，一般自行车设计车速11～14km/h，路段每条车道的通行能力1500辆/h、平面交叉口每条车道规划通行能力1 000辆/h。自行车道路每条车道宽度通常按照1m设计，双向行驶的最小宽度为3.5m，混有其它非机动车时，单向行驶的最小宽度应为4.5m。同向行驶的车队中，前后相邻两车安全行驶的最小车头时距一般采用4s。在居住区内，假设自行车道设计交通量为1 000辆/h、骑行车速为5km/h，则可以容纳的交通密度（一条车道上车辆的密集程度即在某一瞬时内单位长度体一条车道上的车辆数，单位“辆/km”）是200辆/km。按照《规范》最小规模的居住小区总人口7千人，最大占地面积1.33hm2（19m2/人）、最大比重（15%）的道路面积为19950m2。这么大面积修建宽度1m的自行车道，可以容纳自行车交通量3 990辆/h。按照北京2000年家庭自行车普及率计算，7千人的小区应有自行车5 576辆。一般情况下，同时使用的自行车在小区自行车总量中只占小部分，因此《规范》指标下居住区的自行车交通不成问题。

表4 93版《规范》指标下居住区人均道路面积表（单位：m2）

3.3.4 机动车时代的交通空间需求

我国城市住宅都是数十户甚至数百户密集一栋的如蜂窠般的集合住宅。在推进城市化、新农村建设过程中，推倒独立住宅改建成公寓楼的现象普遍，把城市化理解为住宅集合化，集合程度越来越高。因汽车制造技术和工厂管理技术的进步带来汽车价格大幅下降、国民收入提高导致私家车的普及，汽车社会发展使人均交通空间需求增大，欧美日本城市通过中心城区人口密度下降维持了交通空间的供需平衡。我国城市建成区人口密度本来就远高于国外，乘用车开始快速普及后，城市居住密度没有相应地改变（降低），遂发生人均交通空间需求与供给的尖锐矛盾，表现为拥堵、拥挤。

按照我国城市停车场（库）规划设计的指标，机动车停车面积轿车25.2～34.7m2、巴士62.9～92.0m2间，因停放方式而异。北京市2015年末常住人口2 170.5万人。机动车保有量561.9万辆，其中私人小客车保有量为424.3万辆，同比增加4.6万辆。[21]小客车普及率为195.5辆/千人。仅算私人小客车，需要停车面积平均以30m2/辆计，则北京市需要的人均停车面积为5.9m2。根据93版《规范》的指标，各类居住区的人均居住用地、用地平衡中道路用地比重均取上限情况下，人均道路面积表见表4。

表4可见，按照93版《规范》建设的居住区内人均道路面积，在大城市1.2～3.25m2、中等城市1.2～3.3m2、小城市1.9～3.9m2。在北京市2015年私家车普及率水准下，居住区内道路全部用来停放车辆也根本无法容纳，因此普遍出现占道停车现象。

当居住区内道路面积的50%用于停车并且私家车都是小型客车、全部停放于居住区内的时候，以平均占地面积30m2/辆计算，按照《规范》居住区可以允许的私家车普及率见表5。

按照93版《规范》设计居住区，在人均用地面积、道路用地比重都取指标上限的情况下，居住区内能够容纳的私家车最大比率是每千人62.5辆，以平均每个家庭3.2人计，合百户家庭20辆，这恰好是“汽车社会”的最低门槛。事实上居住区建设中人均居住用地、平衡表中道路用地比重很少取上限，人均道路面积无法达到这么大，亦即小区无法满足62.5辆/千人小客车的停放需求。而且，北京市2015年末195.5辆/千人是私家小客车，而道路行驶的有各种机动车，机动车的普及率为259辆/千人。城市规划教材建议的包括绿化、出入口通道、附属管理设施用地的停车场用地指标是小汽车30～50m2、大型车辆70～100m2。[22]因此需要的人均停车面积远不止5.9m2。《规范》设定的居住区规划设计指标，与现实居民对于交通空间的需求存在尖锐的矛盾。

表5 93版《规范》居住区人均道路面积与私家车普及率上限

3.3.5 居住区密度过高的交通影响

居住区规模大，数万人甚至数十万人，如果居住密度不高，则占据的土地面积大。居住区与中心城区之间可以建设较多的交通路线分散流量，则人均交通空间较大，道路不易拥堵、公交车内不易拥挤。而如今这样严格限制人均用地面积的极高密度居住的方式，使居住区占地面积较小，虽然节省了土地，但是从交通角度说，居住区与中心城区的连接面有限，可以建设的直线交通走廊很窄。数量庞大的客流局限于很窄的交通走廊上，导致城市道路形成汽车洪流。即使限制私人交通工具而以公共交通为主，地铁、公交车厢内也极度拥挤。这是交通量过度集中于有限空间内的缘故，是拥挤拥堵的本质。

4 治理拥堵必须改革居住区规划思路

中国城市居住区里，邻居间距小至极限、楼间距也小至极限，因而居住密度已经达到极限。在我国关于城市治理、交通拥堵对策中，居住区的规划理念标准的影响没有得到认识和研究。近年来随着高速铁路的快速发展，高铁沿线城市纷纷修改规划、打造高铁新城的过程中，高层住宅如密林般的大型居住区蓬勃发展。在新世纪以来家用汽车快速普及的同时，城市人口密度却有增无减。北京西城区菜园街社区达到19.9万人/km2，是东京都区部密度地区中野区、丰岛区密度的10倍余。随着城市化带来建成区面积的扩大，许多城市周边地区人口密度迅速增加，一些新城区的人口密度甚至比老城区更大。北京的望京街道以A5区为例，人口密度约6万人/km2。[23]2000—2010年间北京市1200km2面积内密度上升了50%，从5000人/km2增加到7500人/km2，2000平方公里面积内密度上升了48%。2010—2013年间首都功能核心区平均增加了541人/km2，西城区密度则增加了1182人/km2。[24]

造成我国城市居住区、建成区过高密度的因素有多种。近代以来建筑技术的发展，使建造高层建筑成为可能。土地经济的思想下，城市政府以土地为资本“经营城市”成为流行理念，政府和开发商追求单位面积产值最大化，尽量提高建筑容积率，甚至为此突破规范标准。还有普遍把高楼林立作为繁荣象征的社会观念，都推动了城市建筑的集聚化、高层化，居住人口高密度化。在认知上，对于高密度的负面影响缺乏认识也是中国城市高密度化的原因。甚至把人口密度大作为宜居城市指标，例如2000年建设部设立的“中国人居环境奖”把建成区人口密度10000人/平方公里以上作为必要条件，[25]宗旨是倡导城市建设中节约用地。

我国城市管理行政体制为高密度的形成提供了条件。如果仅仅限制人均居住用地面积，在居民可以自主择地建房的条件下，聚落会像传统村庄般，未必形成高密度居住区。在土地所有权被垄断的情况下，为便于管理而对居住区集中连片开发、统一规划设计，较小的人均用地被集中一处，于是造成住宅的高度密集，形成了居住的高密度。人口密度高再加住区规模大，才使交通拥堵成为几乎无法解决的难题。当居住区规模较小的时候，三五栋住宅，密度再高，因为其总体人口规模有限，通过改善路网结构或者交通运输结构可以解决市民的空间移动问题。但是当公寓住宅楼几十栋大规模集中建设后，居住区产生的交通需求是“巨型高密度团块”，即使大力增加运输力量的供给，由于交通走廊的空间有限，巴士、地铁运力发挥到极限，车厢内还常常拥挤不堪。

生产要素的集中可以产生集聚经济效益，这是城市化发展的基本经济动力。但是密集超过合理的度又会产生不经济。仅仅交通拥堵带来的时间、燃料、环境损失折合成货币，据欧盟委员会的研究，道路堵塞在欧盟国家造成的损失可达GDP总量的2%。根据滴滴出行和第一财经商业数据中心发布的报告，2016年因为交通拥堵而造成人均损失的前三城市分别是北京8717元、广州7207元、西安6960元。[26]不同研究机构的结论不尽相同，但我国因交通拥堵造成的损失海量巨大应该无疑。

我国城市交通拥堵，与同等发展程度的国家、与私家车普及率相同时期的国家比较，都显得突出、严重。改革开放以来我国经济社会处于快速变化中，但是城市规划相关的理念、规范等没有能够与时俱进地相应改变，大体上是计划经济的模式。北京的城乡面貌、生产生活发生了巨变，但市区人口密度自解放以后一直变化不大，在2.3～2.8万人/km2之间。本来城市空间的关联因素、交通拥堵的关联因素众多，产业结构，土地政策以及相关的人口、粮食，社会生活方式、价值观变迁等，但是目前关于城市空间决策中缺少相关不同专业、社会群体的协商机制。虽然规划部门以及城市建设管理的相关部门始终重视各种问题，相关技术标准也经常修改完善以适应新情况。但是整体上城市空间还属于计划安排的领域，即整体上把城市作为可以设计、塑造的客体，严格限制人均土地面积、住房面积，控制居住、交通、工业等各类用地比例结构。主观愿望是经济、合理、科学地设计城市空间，但城市的核心是人类为了更好地满足欲望而出现的空间上的生产生活的集聚，而不仅仅是道路、房屋等建筑的堆砌。人类社会具有与物质世界不同的性质，建筑的性质比较稳定，建成后千百年不会改变，因此人们可以按照自己心愿来设计，建造或摧毁。人和社会的特征是不同个体千差万别，而且性质多变，中国自改革开放以来的变化更是世界罕见。城市本质上是人的集聚，建筑只是容纳身体的容器。规划、设计都是根据过去经验确定未来，只有规划对象恒定不变，规划才能达到预期目标。人以及作为人之集合的社会变动不居的性质决定他们无法成为规划的对象。个人可以计划明天的工作、单个企业可以计划下周的生产销售目标和方法，但是社会作为整体是无法计划的，计划经济的失败就是证明。城市规划中关于人口数量、机动车数量的变化预测，无一成功范例。

治理交通拥堵，不仅需要改善各类规划设计规范、标准，例如扩大人均居住用地面积标准、交通用地比重，更需要我们对于城市规划理念、方法进行彻底的反思、变革。

注释:

①2010—2015年间北京市轨道交通继续大幅度增长。运营线路从14条增加到18条，运营里程从336千米增加到554千米，运营车辆从2463辆增加到5024辆，客运量从18.46亿人次增加到33.2亿人次。

②“人口毛密度”指每公顷居住区用地上容纳的规划人口数量，“人口净密度”指每公顷住宅用地上容纳的规划人口数量。“居住区用地”包括住宅用地、公建用地、道路用地和公共绿地，“住宅用地”是居住区用地的一部分，指住宅建筑基底占地及其四周合理间距内的用地（含宅间绿地和宅间小路等）的总称。

③根据北京市规划委员会、北京市城市规划设计研究院、编制办公室合编的《〈北京城市规划志〉资料稿》之“北京80年代居住区和居住小区规划设计优秀作品评选活动应征作品技术经济指标汇总表（二）居住区”计算而得。表见该书260页。