田东模式：农村金融改革的有益尝试

张凌云

十年前，广西田东县在广大农村信用空白地区首创以“农金村办”为核心的信用金融模式，奠定了全国农村金融改革的基础。近年来，“田东模式”又将农村金融改革成果与脱贫攻坚创新结合，建立了长效机制，其成功经验的部分内容先后被写进中央扶贫攻坚、农村改革等文件中，并向全国推广。

2008年12月，广西区田东县成为全国农村金融综合改革试点县。2009年、2010年连续两年被评为中国十佳金融生态城市。

2011年10月，田东荣获“信用县”称号，成为我国第一个“信用县”。12月，田东获批国家农村改革试验区，试验主题为“深化农村金融体制改革”。

2012年12月，田东成立广西县级首家农村产权交易中心。

2016年，田东获批“全国农村产业融合发展试点示范县”；同年，田东扶贫成果得到了国务院督查检查组和国务院委托的第三方评估小组的充分肯定，被认为对全区脱贫攻坚工作具有重要的示范和引领作用。

与这些荣誉相对应的是，走在田东城乡各地，农村金融改革带来的便利显而易见。县城里的农商行、北部湾村镇银行等各类网点比一般县城都多。全县已有9家金融支付机构，中国银行、柳州银行也正在协商入驻；农村少见的ATM机，在盛产芒果、香蕉的村里已能见到；设置在各村小卖部的金融综合服务站，村民通过桂盛通POS机就可以存取款……

2016年，田东县农村金融改革试验第一阶段结束，目前正处于试验深化阶段，虽然突破难度加大，但改革的步子不会停止下来。

获得国家层面肯定的“田东模式”

田东县属于广西百色市，是邓小平领导的百色起义打响第一枪的地方。

田东版图形似一个大芒果，而这个县也被称为芒果之乡，但是过去这里百姓的生活却并不像芒果那么甜蜜。作为国家扶贫开发工作重点县，这里地形环境复杂，自然条件很差，贫困人口众多。全县2816平方公里土地上，盆地面积只占6.7%，丘陵面积占71.28%；土地多是以岩溶为特征的石山地带。贫困人口主要集中在祥周镇南部布兵片区、思林镇南部坡塘片区、北部龙邦片区、作登瑶族乡片区这四个石漠化片区。

2008年，田东成为时任全国人大常委会委员长吴邦国学习实践科学发展观活动的联系点。吴邦国当时提出：“金融是发展农村经济的瓶颈，建议以田东为试点，在中央金融部门的支持下，破解这一难题，这也是三中全会提出的课题。”

由此，田東县明确了农村改革的方向，逐步构建完善了金融组织、农村信用、支付结算、保险保证、抵押担保和村级服务六大金融服务体系，形成了农村金融改革的“田东模式”这块金字招牌。

今年6月21日，农业农村部管理干部学院在广西北海市举办“农业社会化服务体系建设”培训班。农村金融改革的田东模式与农村产权管理体系作为专题，获得全国各地农业系统40多名专家学者的肯定和赞赏。这是田东国家农村改革试验区第二次受邀讲课，其改革经验进一步得到推广。

早在2015年11月，在中央召开扶贫开发工作会议上，习近平总书记就高度肯定了田东金融扶贫工作取得的成效。他指出“广西田东县通过建设机构、信用、支付、保险、担保、村级服务组织等六大金融服务体系，有效缓解了贫困户资金缺、贷款难问题，农户贷款覆盖率达到百分之九十”。在分组讨论会上，习总书记又再次指出“广西要总结推广好田东经验”。

同一年，田东模式和经验部分内容融入《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中办发〔2015〕34号）；2016年中央一号文件又一次体现了田东农村金融改革综合经验。此外，《国务院关于开展农村承包的土地经营权和农民住房财产抵押贷款试点的指导意见》《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》等中央行业文件也部分吸纳田东经验做法，田东各项农村改革成果进一步得到推广转化。

2015年12月9日，中宣部发文要求做好广西田东金融扶贫模式的宣传工作。农村金融体制改革“田东模式”以典型案例形式向全国推广。由《人民日报》、新华通讯社、中央电视台、《中国扶贫》杂志社、《广西日报》、广西电视台、《右江日报》、 百色电视台等中央驻桂、自治区及百色市等20家主流媒体30多名记者组成的采访团聚焦田东县，集中宣传报道田东县金融扶贫工作的先进做法和经验。这之前和之后，包括《人民日报》《光明日报》、新华通讯社、《求是》等在内的多个国家级权威媒体均对田东农村金融综合改革创新有所报道。

“中国知网”关于田东县农村金融综合改革收录的主要文献也达142篇。

“农金村办”的支付和村级服务体系

“农金村办”是“田东模式”的两大核心内容之一。

“田东模式”建立之初，就是从村民的根本利益需求出发，逐步解决农民生活、生产中的金融难题。田东县辖9镇1乡，共有43万人口，是以壮族为主体的多民族聚居县。田东县南北群山环抱，不但种植作物困难，出行也是一大难题。田东县金融办主任叶翔说，2009年以前，距村民最近的银行网点也在镇上，二三十公里的山路，村民来回至少要半天。村民存取款难，是最迫切的需求。如何能让村民便捷存取款，成了改革要解决的第一个问题。2009年，“农金村办”的做法在全县162个村（街）迅速铺开来。

所谓“农金村办”模式，是以各行政村为单位，设立村级“三农金融服务室”，一方面为农户培训各类金融知识，另一方面协助金融机构开展本村农户贷款的贷前和贷后工作。一般都选派村干部、大学生村官常驻“三农金融服务室”，担任农村金融辅导员。

田东农商行工作人员黄海鸿说，“农金村办”以行政村为单位设立农村金融综合服务站。7月13日，笔者在平马镇四平村一家叫陆娟清小卖部的门头上看到一个写着“农村金融服务站”的牌匾。店主还拉了一个红色条幅，“拉横幅告诉四平村父老乡亲，陆娟清小卖部可以取钱、存钱、转账、交手机话费，欢迎办理业务，领钱才上街，还有抽奖。”

黄海鸿表示，店主的横幅道出了“农金村办”的第一层作用，也是田东模式村级服务体系的主要元素。农商行通过选取信誉高的店主，在店内搭设桂盛通POS机，村民可以在这里办理2000元以下的取款业务。现金先由店主支付，然后由农商行统一与店主结算。每办理一笔业务，店主可获取农商行支付的服务费，村民用农商行卡（折）办理业务不收取任何手续费。村里的金融服务站不但能存取款，凡是银行柜台能办理的转账、缴费、查询等业务，这里基本都能实现。

通过金融服务站，老人在村里就可以领取每月政府发放的养老金。商贩们知道村民手里有了现钱，各种商品都送到村里来卖。村民们对这一改变有着最通俗的表达：在村里就能买到猪肉了。过往的种种不便随着“农金村办”的出现都已烟销云散了。

即使后来移动支付全面普及，田东县的“农金村办”能让村民取到现金这一优势，还是无法超越。

廖朝达是田东农商行常驻四平村的工作人员。他说，四平村近年来芒果和西红柿产业发展喜人，村民往来现金需求量大，所以这个村还设立了自动存取款设备ATM机。考虑到维护成本，只有现金流大的村子才上自助设备。

田东县金融办提供的数据显示：2009年，田东县完成了大小额支付系统乡镇全覆盖，在广西第一个实现“乡镇级金融网点跨行资金汇划乡乡通”。创建了广西第一条银行卡刷卡无障碍一条街。截至2018年5月末，全县在乡镇和人口集中的农事村办点布放了172台ATM机，实现ATM机乡镇全覆盖；在行政村布放POS机2105台，其中电话支付终端200台，成为全国首个实现转账支付电话村村通的县。

《广西农村金融综合改革2016年工作要点》中，明确向全区推广田东“农金村办”模式。

信用体系逐步扩展：村民+产业大户+合作社

在农村建立信用体系是“田东模式”的另一核心。村民发展生产需要钱，想贷款却没有抵押物，村民信用体系建设由此应运而生。

从2010年以村民为主体的信用建设开始，田东县充分利用其建立农村金融综合体系的优势，将评级范围扩展至各类农业经营主体，先后囊括进了信用户、信用村、信用镇、产业大户、合作社各个层级。

目前，田东正在探索推动将信用体系建立到产业链上，建立起“农户+扶贫专业合作社+扶贫涉农企业”三级信用体系，形成信用共同体。

2010年，田东县率先对村民开展信用评级。在信用评级指标的选取上，降低了对村民财产、收入的占比，而是根据实际情况，综合考虑道德品质、邻里关系、孝老敬亲、技术专长、履行社会责任、遵纪守法等八十多项指标，将村民信用等级分为A、AA、AAA三个等级。

在四平村金融服务室墙上，张贴着田东县農户信用等级测评表。农户信用等级评定主要有农户基本条件、居民经济实力或经营能力、偿债能力、道德品质、其他补充项等五大项，共100分。其中道德品质一项包括敬老情况、兄妹和睦情况及不良嗜好等，占到40分，而居民经济情况只占了30分。90分以上信用等级为3A，获得80-89分为AA，70至79分为A。

缺少资产抵押的农户贷款便是在这个信用等级评定基础上实现的。据廖朝达介绍，农户只需要提交身份证明、婚姻状况等资料，只要在授信系统内，一般当天申请当天就可以拿到贷款。贷款额度由最初最高5万元，到现在最高到10万元或15万元。廖朝达说他每周二、四会到村里收资料，平时村干部也可以协助村民收资料办理贷款。村民多是循环贷，只要当年有了收成，就会前来还款。以四平村为例，508户授信村民，还款情况良好。

据了解，除了长年在外打工和需政府特殊照顾的群体，田东县利用县政府与人民银行共同开发的农户信用信息系统平台协助录入农户信用信息73327户，占全县农户93%。以信用户占全村农户60%以上，按期归还贷款的农户占本村贷款农户总数的 80%以上，且不良率低于3%的，可评为信用村；按期归还农户占本乡镇贷款农户总数80%以上，辖区内有50%以上行政村被评为信用村，且贷款不良率不高于3%的，可评为信用乡镇。

黄海鸿说，村民珍惜各项指标如羽毛，大家相互促进，爱老扶幼蔚然成风。随着信用体系建设，村民的道德水平提升明显。

思林镇真良村作为信用村，因为有火龙果合作社，银行给村里的贷款授信额度达到了1500万元。这个信用村来之不易。2012年1月，真良村成立了真良村火龙果种植专业合作社。田东农商行、田东北部湾村镇银行根据该合作社的信用等级，发放100万元贴息信用贷款，合作社再将这笔贷款发放给53户社员，每户1到3万元，种植火龙果530亩。2013年，有社员因意外无法及时还上贷款，了解情况后，村民赶忙凑钱帮几户村民还了贷款。问及原因，合作社负责人表示，合作社是一个信用整体，如果有人不能按时偿还，村子将无法转为信用村，今后大家贷款都会受影响。还有3个贫困村也出现过类似情况，都是同村群众互帮互助，最终没有产生不良贷款。

截至2017年末，田东县182家农民专业合作社、1251家中小微企业被纳入征信体系。全县评定A级以上信用户5.7万户，信用村139个，信用镇7个。其中贫困信用村53个，实现贫困信用村全覆盖。

2011年10月，田东被评为全国首个信用县。此后，农民信用体系因数据众多，基本每两年更新一次。2011年第一次，2014年更新第二次。金融办主任叶翔说，2014年是利用暑期大学生返乡时机，请他们帮忙更新资料，五六十台电脑同时录入，80多种信息，一个多星期才完工。

到2016年，田东县农村金融改革第一阶段已告一段落，信用平台的进一步完善，一方面要与人民银行的征信指标衔接，另一方面也要等广西自治区政府自上而下统一的动态管理。金融办在工作报告中提出了亟待解决的问题：农村信用体系建设领导小组成员单位间合力有待加强；尚未建立县“信用信息中心”和农户信用信息的安全管理制度。

华夏新供给经济学研究院曾对“田东模式”进行了专题研究。在2017年4月提交的《田东农村扶贫金融体系建设研究》中，指出田东农村信用体系建设在农户信用等级的评定中，将包括水电费是否拖欠、是否敬老爱老、是否邻里和睦等诚信指标纳入考量，是从社会信用体系长远建设着眼，立足农村熟人社会特点做出的有益探索。不过，研究报告同时指出，田东县农村信用体系基础数据每两年更新一次，更新速度较慢，无法实时反映新型农业经营主体和贫困农户信用状况的动态变化情况，导致其参考价值不足。建议田东县可参照郁南经验，尽快建立完善的非金融综合信息平台，形成政府牵头、人民银行田东支行为依托、税务、工商等单位参与的信息采集格局。

此外，信用评级标准仍有细化的空间，可建立不同的授信梯次。这一点可以借鉴浙江江山市做法，采用更为细化的信用户、信用村等级划分方式，将信用户划分为七个等级、 信用村划分为三个等级，并根据不同级别给予信用主体不同授信额度与贷款利率。田东县可以继续发挥自身优势，同时要强化政府部门的支持和引导作用；继续坚持整村推进，积极推动制定自治区农村信用评级标准；同时重视非金融综合信息平台建设。

农村产权制度改革有痛点

2009年，田东县人民政府全额出资1000万元成立田东县助农融资担保有限公司（下称担保公司），公司以提高农户涉农生产企业信用，解决其融资难题为突出点，为县内“三农”融资提供担保。

走进位于思林镇可恒村的隆祥兔业公司，尽管正值炎夏，但兔舍沒有刺激的异味，非常干净。工作人员说，公司基地占地70亩，建成兔舍9栋共3000多平方米，全部采用全自动设备，自动喂料、除粪，效率高，工作量也不大。在兔舍的另一面山坡上，芒果、火龙果、香蕉各类果树已经成林，这是隆祥兔业在为吃住游一体化发展做准备。通过“公司+合作社+农户”的模式，隆祥兔业现已带动江城、云林、祥周、平马20多家分社一起发展肉兔、教学实验用兔养殖，年出栏50万只，带动300多贫困户参与经营，受益农民达1000多人。公司还雇用了30多名贫困户在厂区工作。田东县金融办副主任邓小武介绍说，隆祥兔业是田东县第一批担保贷款涉农企业。

隆祥兔业负责人隆茂坚夫妇原来在广东打工，掌握了兔子养殖技术和销售渠道，就想回乡创业。2010年，隆茂坚通过信用贷款政策，从田东农商行贷了10万元，开始养兔创业。随着养殖规模扩大，资金需求量增加，在农商行工作人员的帮助下，了解到田东县对没有抵押物的农业公司，给予担保贷款，便立即提出申请，贷款40余万元用于发展。

邓小武还记得2010年来实地勘察时，公司占地面积只是一个小山包那么大，虽然没有抵押物，但隆茂坚把公司的规模、销售情况都做了明确的规划，符合政策要扶持的返乡创业、养殖大户的要求，通过担保公司担保，农商行才又放款40万元。

2012年12月18日，田东县农村产权交易中心成立，是广西首家农村产权交易机构，也是惟一一家县级农村综合产权交易平台。据交易中心鉴证部经理黄梅蜜介绍，交易中心主要为农村集体土地经营权搭建交易平台。促进农村产权和资金在农村的流转，实现农村产权直接向金融机构抵押融资。

作为农村承包土地经营权抵押贷款试点县，田东县不断完善农村承包土地的经营权抵押贷款管理制度。截至今年5月末，田东县农村产权交易中心累计交易额10.70亿元，农村产权抵押贷款7.64亿元。其中贫困村范围内土地流转3.74万亩，交易额2.93亿元。

据了解，今年交易中心的成交量、价均有所下降。金融办工作人员分析，农村产权抵押贷款推进工作难度较大，这既与市场总量有关，也与试点与物权法在一定程度上冲突有关。一旦借贷风险产生，很难通过法律程序解决。

此外，由于农户承包面积小，市场化操作成本高，以及产业确权涉及部门众多等原因，农村产业确权难度非常大。

《土地管理法》规定农村房屋的转让必须是同村村民之间、村集体内部有条件的流转，而不允许城市居民或外村人购买，由于乡村是熟人社会，一旦风险产生涉及房屋流转，村民因邻里亲戚关系，一般不会购买，从而导致抵押物变现困难。

华夏新供给经济学研究院认为：田东农商行产权抵押物变现风险较大，农商行持有的产权抵押贷款从未在产权交易市场流转，缺乏流转测试，将来一旦发生坏账，如果产权不能及时以合理价格变现，将对金融机构带来损失。应该在抵押物探索上有所创新。

创新金融扶贫：农贷易、特色产业贷

农村金融综合改革成果与扶贫工作的有效结合，为田东县扶贫取得显著成效提供了重要支撑。

7月中下旬，正赶上田东县特有的“桂七”芒果上市，芒果甜丝丝的香味直往鼻子里钻。种植户、经销商、旅游业都在摩拳擦掌，倾尽全力迎接一年一度的芒果节。

林伟是林逢镇德利村的芒果种植户，属于建档立卡贫困户。山上新种植的6亩芒果，让原本有些羞涩的他，说起话来眼睛亮晶晶的。他不停地让来访者品尝他种的桂七，告诉大家自然熟透的芒果虽然不能外销，但吃就要吃这种，纯甜。

不善表达的林伟告诉记者，因为家里经济困难，两个孩子上学，所以一直只种着4亩多的芒果，想贷款再发展是不敢想的。县里降低了贫困户评级的资产比例，道德占比重加大，他的信用评级也达到A级了。他这次贷了5万元，提交申请资料后，两天就拿到贷款。他利用贷款新种了6亩芒果，再有两年就应该有收成了。家里的经济状况就会得到缓解。

早在2016年，田东农商行已在系统内实现了全县1.23万户贫困户农信用信息采集和评级授信两个“全覆盖”，成为百色市第一个实现两个“全覆盖”的县级农合机构。

田东农商行依托“农金村办”模式创新推出“农贷易”贷款，截至2018年6月末，通过“金融服务室”累计为5.8万人次农户办理“农贷易”贷款达26亿元，覆盖全县包括贫困村在内的所有行政村；贷款余额为5525户5.49亿元。

在扶贫工作中，田东县扶贫干部发现贫困户缺乏发展项目、技术、资金等困难，需要有懂经营、善管理、愿意带的企业、企业家、能人大户来带动贫困户发展增收。为此，田东农商行将金融扶贫融于产业链上，推出“新型经营主体+基地+农户”的发展模式，全力支持农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养殖专业大户等新型农业经营主体。

农商行推出给扶贫龙头企业在贷款利率、期限和抵押率上的优惠政策，鼓励这些企业到贫困地区投资发展；另一方面，推出土地承包经营权、林权等抵押贷款，支持和引导扶贫龙头企业或合作社到贫困地区利用当地资源优势发展，带动贫困群众增收。

真良火龙果专业合作社按照“合作社+基地+农户”的模式发展，以承包土地的经营权作为质押，田东农商行向该专业合作社发放贷款150万元帮助其发展壮大。如今该专业合作社土地流转面积已达到1500亩，其中在真良村流转农民土地100多户，种植火龙果规模已达到500多亩，为周边农户创造200多个就业岗位。

田东农商行通过向广西田东金祺生态农业开发有限公司发放1600万元土地承包经营权抵押贷款，支持该公司到定阳、龙邦、真良等贫困村流转土地163户，用于规模发展火龙果种植产业和肉牛养殖产业，并吸收当地82户贫困户到基地务工，贫困户可以通过土地租金和务工收入实现增收脱贫。

至2018年6月末，农业产业化龙头企业贷款余额14060万元，农民专业合作社贷款余额4391万元；种养殖专业大户贷款余额7070万元，有效带动了贫困户增收脱贫。

结合当地特色产业和客户不同需求，农商行创新推出“幸福·香芒贷”信用贷款、“幸福·家居贷”个人消费贷款等12种幸福系列的特色信贷产品贷款，针对不同的人群开展精细化服务，以满足辖区各层次的信贷需求。截至2018年6月末，田东农商行累计发放“幸福·香芒贷”信用贷款4443笔，金额2.95亿元。

田东芒果产业如今已发展成为全县支柱产业，田东也成了全国闻名的芒果之乡。

发展中亟待解决的问题

十年来，田东县为解决农民生产、生活中遭遇的金融难题，在实践中突破创新，逐步建立了“田东模式”：一是构建了组织、信用、保险、担保、支付和村级服务六大金融服务体系；二是积极推进农村产权改革，建立起现代农村产权制度；三是通过金融改革成果创新金融扶贫，促进农业产业发展；四是相继出台《田东县涉农贷款奖励暂行办法》《田东县农户小额贷款风险补偿办法》等政策，激发金融机构支农动力。

在自治区金融办制定下发的《广西农村金融改革2018年工作要点》中，将农村金融改革的田东“农金村办”模式推广、农村信用信息系统建设、农村信用“四级联创”等3项重点工作纳入对各县区市的年度绩效考核，强化全区农村金融改革执行力。

截至2018年6月末，自治区已建立农户信用档案677.7万户，评定信用户512.9万户、信用村6421个、信用乡（镇）526个，创建信用县4个。田东模式除了在广西全境推广，安徽、甘肃等多个省市地区也来到田东学习，并在本地打造出升级版“田东模式”。

田东县对农村改革遇到的困难及探索解决办法也做出了总结。金融办工作人员说，走进第二阶段，继续深化需要政策突破，但国有大行的隶属关系，导致县一级的金融政策并不能贯彻到底；此外当前移动支付发展迅速，改革也要研究扩大覆盖率。

“田东模式”目前面临的主要困难有两个方面：一是金融机构涉农业务风险大、成本高，驻县金融机构审批权限十分有限，县域金融机构的创新动力和能力不足。一些国有大银行，直管上级机构政策不跟进，设在田东的网点没有办法操作。国有大银行不面对农户，只重视对大的企业服务。现在只有田东农商行、北部湾村镇银行是改革的主力军，农商行几百位员工全部下到各乡镇，为农户服务。内生制度制约发展，上级是否能放权是关键，但这已不是田东县自己能解决的问题。二是农村产权抵押贷款与国家现行法律存在冲突，目前开展的农村产权抵押贷款大多在试点政策下进行，农村产权抵押贷款与国家现行法律不匹配，法律上存在一定的障碍，一旦借贷风险产生，很难通过法律程序解决；农村产权确权还没有到位，主要是农村宅基地、农房、集体经营性建设用地、集体“四荒”等确权尚未到位，农民资产资源变现仍然难。

据了解，田东县农村产权改革过程中，已出现了一例老板流转到土地经营权后，因经营不善、银行不再放贷，从而使土地摞荒的事件。农民想种植，经营权却属于老板，不种的话，老板也不再付租费。试点政策一定程度上与物权法有冲突，通过法律手段也不好解决此类问题。庆幸的是，这种情况试点以来只出现这一例。

此外，田东县政府向人民银行汇报时，针对农村信用体系建设尚待夯实完善，请求将信用评级的指标和广西精准识别的指标有机融合，协调各部门强化信用信息基础服务，整合各部门信用信息资源。希望建立田东县“信用信息中心”和农户信用信息的安全管理制度。

当前仍有部分险种保险责任方面的设置不尽合理。如香蕉种植保险附加冰冻灾害险，要求气温要达到0度以下才属于保险责任，但是现实中，南方地区很少极端天气0摄氏度，没有达到0度，香蕉树也会死亡。险种保障达不到种植户的风险需求，投保积极性也就不高。

虽然出现一些问题，但华夏新供给经济学研究院团队调研后仍对“田东模式”给予了充分肯定。他们认为，田东县农村金融改革建立了支撑農村金融改革的农村信用体系，对贫困农户实行差异化评级标准，并采用特惠利率将评级扩展到各类农业经营主体；搭建村级金融服务平台，取得了良好的经济、社会效果，不但农户收入大幅提高，金融扶贫成效显著，而且县域金融供需空前活跃。建立了门类齐全的扶贫金融机构体系。

他们认为，通过在农业县、贫困县建设农村普惠金融体系的先行先试，这一试验田的改革成果，既是顶层设计可充分研究、推广的宝贵经验，也是基层实践可深入学习、复制的操作规范，农村金融改革在这种不断探索和完善的过程中，必定能走出一条新路。