农业巨灾风险管理与农业保险

农业巨灾保险制度的重要核心部分是农业灾害引发的政府财政次生灾害的保险，是政府作为被保险主体，在严重农业灾害发生时，政府获取保险赔付资金，用于履行政府的农业生产灾害救助责任。

农业是支撑我国经济建设和发展的基础产业。国家高度重视粮食安全，把发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事。同时，我国又是一个自然灾害多发的国家，而且农业技术设施水平相对落后，应对气候变化能力不足，极端自然灾害事件严重威胁我国的粮食安全，阻碍了经济和社会发展。尤其在农业巨灾事件发生后，各级政府需要大量的流动资金进行灾后救援和恢复农业生产，给财政预算带来极大的挑战。因此，建立巨灾风险分散机制，确保农民生产权益，增强政府财政韧性，推动农业生产的可持续发展，是党中央和国务院多年来十分重视和关注的问题。从政府到社会相关行业也都在积极探索农业巨灾风险管理的模式与方法。

农业巨灾亟需科学的风险分散机制

中国地域辽阔、地理环境复杂、气候稳定性差、生态环境脆弱，自然灾害的类型多、发生频率高，是世界上自然灾害最严重的国家之一。整体来看，中国气象灾害，包括洪涝、台风、干旱等发生最为频繁，也是对社会经济发展，尤其是农业生产发展影响最大的灾害类型。

2016年内蒙古东部和东北地区西部发生严重干旱，对当地玉米及牧草等作物生长造成严重影响。黑龙江省、内蒙古自治区和吉林市共19市102个县（市、区、旗）将近1000万人口受灾，农作物受灾面积达600万公顷，绝收面积80万公顷以上，直接经济损失225亿元。

同样是2016年，安徽省的夏季洪水给当地11市73个县（区、开发区）带来了不同程度的损失。根据安徽省民政部门的统计，当年6—7月份洪涝累计造成1000万以上人口受灾，农作物受灾面积112万公顷，直接经济损失544.7亿元，其中农业损失194.6万元。

气象灾害是农业生产、农民生活、农村建设的主要矛盾，也是致贫返贫的主要因素之一。近些年的气候变化已经确认气象灾害的频度和强度显著提升。而我国目前的农业灾害救助体系与国家的经济发展水平存在巨大差距，也远落后于国家的三农建设战略和脱贫攻坚要求。主要体现在农业气象灾害风险规模远远大于农户、合作社、农场、国家的财务和财政应灾能力。土地流转后的农业生产主体必须通过高度财务杠杆经营专业化大面积农业生产，几乎没有任何抗灾的财务韧性。而现行的政策性农业保险杯水车薪。在国家财政层面，可用于农业生产灾害救助的预算资金极度有限，根本无法科学化和制度化应对大范围的农业灾害，同时构成扰乱财政预算刚性和平衡的主要因素之一。

纵观世界各国，为帮助受灾地区重建生产，提高防御灾害的能力，大多数国际政府都设立了制度化的灾害救助体系，包括完备的政策体系，专项的救灾法案，但更重要的是政府支持下的农业巨灾保险制度。

我国从2007年开始大力发展政策性农业保险，以“低保费、低保障、广覆盖”的原则迅速推进。根据保监会的统计，到2016年年底，我国农业保险已覆盖了所有的省份，参保的农户达2亿户次，保费收入达到471.1亿元，三大口粮作物承保的覆盖率超过70%。

一方面推进迅速，另一方面“低保费、低保障、广覆盖”的特点也带来了一些问题。“低保障”使得农业灾害发生后，农民无法得到足额的保险赔付，收入大大减少。“广覆盖”使得保险公司在干旱、洪水等系统性风险发生后，往往受到大范围的波及，无法在空间上对冲风险；并且随着保险条件的调整，保险公司在平常年份很难积累足够的准备金，以在时间上对冲低频高强度的风险。传统的政策性农业保险遭遇了与初衷相违的尴尬。政府、行业、农民及参与农业经纪的各类主体，同时呼唤科学的农业巨灾风险分散机制和科学合理的保险保障方案。

农业巨灾保险制度的重要核心部分是农业灾害引发的政府财政次生灾害的保险，即：农业财政预算风险巨灾保险，是政府作为被保险主体，在严重农业灾害发生时，政府获取保险赔付资金，用于履行政府的农业生产灾害救助责任。

黑龙江农业巨灾指数保险方案的试点实践

2013年，联合融汇投资集团旗下的大华保险经纪有限公司领导在向黑龙江省委书记汇报工作时，提出研究农业巨灾保险深度融合农业财政涉灾预算改革的议题，在获得省委书记的认可后，联合相关保险业和智库的专家就农业巨灾保险深度融合农业财政涉灾预算改革为议题的理论研究和政策探索。

在省财政厅领导和专家的支持下，大华保险经纪协助财政厅和相关省直单位以及相关专家开始研究和设计“黑龙江省农业财政预算风险巨灾指数保险”，旨在应对严重旱灾、涝灾、低温灾害引发的政府履行农业生产灾难救助财政资金短缺的问题。例如：1998年、2003年、2013年、2016年是历史上的极度严重灾年，政府在履行农业生产灾难救助责任时遇到财政资金重大缺口。

政府财政涉灾预算的老大难问题是“无灾不能用、有灾不够用”。灾害发生后，预算的刚性和平衡丧失，政府的全盘计划打乱，原发灾害借道财政预算老大难问题复制发酵放大而渗透到更加广大的社会经济领域。

有鉴于此，重点研究聚焦到主要农业灾害的频度、强度、趋势以及历史损失情况，了解现行灾难救助体系存在的问题，以及现行政策性农业保险的局限性，认识财政涉灾预算制度的老大难问题，论证农业巨灾指数保险如何融合农业财政涉灾预算改革，能否破解“无灾不能用、有灾不够用”的老大难问题，可否保障财政预算在常年和灾年均能实现预算的刚性和平衡。在财政厅主导下，农委、扶贫办、三防办、气象厅均积极参加研究工作。

干旱是中国最为严重的农业气象灾害, 在各种气象灾害造成的损失中, 旱灾造成的损失达62%。

黑龙江省委省政府批准2016年启动三年试点项目，要求28个贫困县作为被保险区域。在大华保险经纪孙超的指导下，阳光农业相互保险和瑞士再保险建议提出了试点保险结构：降雨过多指数保险、干旱蒸发指数保险、累积温度指数保险、流域洪水指数保险四个灾害保险部分，覆盖指定的28个贫困县。该项目结构设计上是将项目保险分割为近300张保险单，合计保费1亿元，合计保险额度23.24亿元。2016年至2017年度试点总保费为1亿元，获得总赔付8552万元；2017年至2018年度试点总保费为1亿元，获得总赔付为8094万元。其中，延寿县旱灾赔付率达532%，兰西县涝灾赔付率达545.7%，拜泉县低温赔付率达620.5%。过去30年历史数据模拟赔付率在30%和75%之间，平均赔付率为70.5%，最大赔付率为2003年的183.9%。2018年至2019年度试点总保费为1亿元，过去30年历史数据模拟平均赔付率为62%。

本试点项目指数保险结构以县为单位的单一灾害角度看，模拟过去30年历史赔付和过去试点前两年实际赔付情况证明可以实现“盘活存量有限财政资金，对冲或有财政涉灾预算风险，保障财政预算刚性和平衡”的诉求，而且发挥了巨灾保险的显著作用。但是，从省财政保费预算资金的角度看，模拟过去30年总赔付和试点前两年实际赔付情况证明年合计赔付总额难以超过总保费。其原因是总保额被分割为县域单位保额，然后又被分割为县域单一灾害保额。如此分割，实际上该保险被分割为近300张保单，而每一张保单的保费和相对应的赔偿额度非常低。所以，对省政府和省财政而言，年总保险赔偿额很难超过年总保费。

我国平均每年约有3—4次寒潮发生

目前， “黑龙江农业财政预算风险巨灾指数保险”的设计概念、理论依据、政策方向、改革需求已经成为保险业的学习标杆和财政系统的借鉴参照，得到农业农村部财务司和财政部农业司领导专家的认可，为巨灾保险融合财政涉灾预算改革提供了理论研究、政策开发、试点实践。

该项目的重大成果在于确定了保险结构的调整方向，即：总保额必须仅按照三个气象灾害分割——降雨过多、干旱蒸发、低温；取消试点三年期间对各个县的各个灾害单独分配的保额，各个灾害的保险赔付额统一在省级，即：一个或几个县遭遇严重灾害时可以一次事件使用单一灾害分配的总保额，实际保险赔付以触发时间和赔付金额为优先，直到各个灾害的总保险赔付金额用完为止；各个灾害的阈值和赔付金额设定必须符合“小灾不赔付、大灾大赔付”的原则；干旱和涝灾对冲的问题可通过缩小计算周期和适度共享赔付额破解；三个灾害的每一类的保险触发和保险赔付额度结构必须通过套用过去30年数据，模拟年合计赔付额对应年总保费的比率进行论证，即：过去30年严重灾年份的当年合计赔付额必须远远超过年总保费；省级项目的设计原则为保险赔付阈值触发和保险赔偿额结构，必须通过套用过去30年气象数据进行检验，即：在那些严重灾害年份，年合计赔付金额必须远远超过当年总保费，而丰年和常年合计年保险赔付额甚至可以是零。

农业巨灾风险管理和有效保障机制建设

新中国成立以来，我国因应优越的社会主义制度，在自然灾害救助工作方面取得了举世瞩目的成就。改革开放后，我国以政府为主导的巨灾风险管理与有效保障机制也取得重大突破。一是制度建设逐渐完善，先后颁布了许多项减灾、救助、法规和条例并对自然灾害危害程度设定了四级响应机制，全国自然灾害应急预案体系逐步形成；二是体制运行方面逐步健全，确立了“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针；三是与国际组织及其他国家在减灾救灾领域建立了密切的合作关系。可见，我国农业巨灾风险管理及保障的主体仍然是政府及其相关职能部门。这种体制与模式仍将在农业巨灾风险管理事项中起着主导作用。

党的十八届三中全会以来，中央政府不断强调政府公共管理中，运用金融工具，而农业巨灾保险也得到越来越多的重视。国务院于2014年发布的《国务院对于加快现代保险服务业的若干意见》中，明确提出，“完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度”。2017年1月印发的《国务院关于推进防灾减灾救灾体制改革的意见》提出“要充分发挥市场机制作用，不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系”；“鼓励各地结合灾害特点，探索巨灾风险有效保障模式”。在这样的政策支持下，我国各地陆续开展了多种形式的农业巨灾保险的尝试。同时也催生了黑龙江省财政厅关于农业巨灾天气指数保险的成功实践：由地方政府从财政列支，利用保险的方法，借助市场的力量，平滑政府财政预算外用于灾后农村人口生活救助、农业生产重建等的巨额公共财政支出。这一实践，探索出了财政、金融投保农业巨灾保险形式以更好地服务社会的一种有效途径。

我国现有农业保险的保障程度较低，例如对于种植业保险，大部分地区保额尚不充足完全覆盖物化成本，这就导致农业巨灾发生后，农民无法得到足够的赔偿保障。对于农业保险公司而言，由于受“低保费、低保障、广覆盖”指导思想影响，导致忽略于农业巨灾风险管理，对巨灾风险分散安排不足，止步于“保本微利”的赔付比例，从而失去农业保险的实质意义。结合我国农业保险市场的现状，可以通过设计农业巨灾再保险的方式，分散保险公司自身的农业巨灾保险风险，政府资金在允许的情况下可以帮助保险公司购买更高的农业巨灾风险保障。

联合融汇投资集团一直致力于我国城市风险管理服务体系建设，近年来也特别注重农业巨灾风险研究并致力于推动农业巨灾保险保障农业发展战略和农民保障权益。黑龙江农业巨灾指数保险由联合融汇投资集团旗下大华保险经纪有限公司成功推动，并联合阳光相互农业保险公司、瑞士再保险有限公司北京分公司成功实践的案例还充分证明，保险经纪公司作为第三方机构在发挥风险管理的专业优势，充分维护被保险人投保利益，有效调动国内国际承保能力，提供农业巨灾风险管理服务等方面具有不可替代的作用，是不可或缺的重要环节，而不是额外成本。