健康治理创新的几个争论重点

岳经纶 王春晓

【摘要】健康是国家和社会的财富，是个人的福祉。当前健康中国已经上升到国家战略高度，需要不断完善及发展。创新健康治理体系，推进健康中国战略，需要切实树立健康治理的理念，转变健康服务模式，建立整合型、协同型健康服务体系，以立法形式明确各治理主体的责任。

【关键词】健康治理 健康中国 人民健康 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

健康是人民美好生活的保障和根基，人民的美好生活首先是健康生活。在2016年8月全国卫生与健康大会上，习近平总书记深刻阐述了新形势下推进健康中国建设的重大意义，强调“要把人民健康放在优先发展的战略地位”。2017年10月，党的十九大报告再次承诺“为人民群众提供全方位全周期健康服务”，并把健康中国上升到国家战略高度。目前，一些群众美好生活的健康需要尚未得到满足，均衡而充分地满足人民的健康需要已成为健康中国战略的重要使命，也是国家健康治理体系现代化的目标指向和根本归宿。为此，需要根据现实国情适时创新健康治理体系，通过建设现代化的国家健康治理体系，推进健康中国战略的实施，满足人民日益增长的健康需要。

当前我国围绕健康治理创新的主要争议

第一，政府主导与市场主导之争。政府主导派认为医疗体制出现问题的原因在于过度市场化，改革的关键是强化政府责任；而市场主导派则认为医疗体制出现问题的原因在于市场竞争不足，改革的重点是引入市场竞争机制。政府主导派认为应让医疗事业回归公益性和非营利性，保持公立医院占多数的现状，增加国家对公立医院的投入，实现全民医疗保障，使老百姓获得健康服务的社会权利。市场主导派认为应把提供医疗服务的责任留给市场，政府应将资金投入到医疗保险补贴或购买服务上，激励公众参加社会医疗保险和商业医疗保险。同时，应推动健康服务市场的发展，鼓励社会资本进入健康领域，增加健康服务供给。

第二，公平与效率之争。基于健康资源有限性与公众健康需要无限性之间的矛盾，健康领域也存在公平与效率的矛盾。公平问题主要关系到需求者，效率问题则事关供给者。一方面，正所谓“不患寡而患不均”，不公平会导致人的基本权利丧失，牺牲健康公平往往就意味着牺牲部分群体的健康权，容易导致社会不安定。另一方面，也有人认为，目前中国的健康服务体系无论从总量上还是结构上，均未能完全满足全体社会成员的服务需要。在有限的卫生资源下，需要优先保障效率，以实现卫生服务体系产出的最优化。

第三，补供方与补需方之争。政府主導派认为政府主导就是政府直接提供医疗服务，政府财政应直接补贴医疗供方，维护其公益l生。应继续由政府举办医疗机构，政府免费或部分免费提供公共卫生和基本医疗服务。而市场主导派认为政府财政应补贴医疗需方。政府要加大筹资和医疗服务的购买力度，确保全民享有基本医疗服务和公共健康服务；政府应加大对医疗保险和大病救助的财政补贴，促进医疗供方的竞争；医疗服务价格决定机制和医疗费用支付制度应建立在第三方（购买方）与医疗供方谈判的基础之上。

第四，医疗保险基金管理权之争。一些专家认为，卫生计生部门既管医疗机构，又管医保基金支付，相当于既是“裁判员”又是“运动员”。而另一些专家则认为，大部门体制将是中国政府改革的趋向，未来人民的健康问题势必由一个综合部门统一管理，而卫生计生部门具有监管医疗服务的专业优势，医疗保险归卫生部门管理，有助于实现医保筹资方和服务方的合作。

事实上，这些争论都是健康治理体系创新中意识形态之争的表现。当前，我国改革已经进入到利益格局再分配的新阶段。简言之，就是确立何种社会价值应置于创新路径探索的首位。

为探索健康治理体系的改革创新，我国政府开始寻求国际组织，如世界银行、世界卫生组织的建议与帮助。2016年，由世界银行、世界卫生组织和中国财政部、国家卫生计生委、人力资源和社会保障部共同编制的《深化中国医药卫生体制改革，建设基于价值的优质服务提供体系》发布，积极倡导以健康作为医药卫生体制改革的价值取向。在政策层面，我国也开始强调医改的健康导向。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出，“没有全民健康，就没有全面小康”，“将健康融入所有政策，人民共建共享”，从战略和全局高度对建设健康中国等重大任务作了深刻阐述，为健康中国建设制订了宏伟蓝图和行动纲领。党的十九大报告进一步重申了健康观，勾勒出了健康中国蓝图，为我国健康治理体系创新指明了方向。

如何创新健康治理体系

第一，切实树立健康治理理念。要切实解决健康涵义广泛性与行政体制分割性之间的矛盾，就必须树立健康治理理念。健康治理理念的树立，可以促进各部门共同行动，把健康价值融入到各项经济社会政策中，从而推动卫生资源的合理配置，控制卫生总费用支出，建立起健康管理权力和责任对等机制，实现健康中国战略目标。中国具有社会主义国家的制度优势，应当在健康治理理念下，将健康相关领域的管理职能进行相应整合，建立有效的联动工作机制。健康治理并不是指政府包办，其精髓在于政府充当协调者，将社会、市场与个人整合起来，通过政策和制度安排形成合力，真正实现“病有所医”，满足人民美好生活的健康需要。

第二，加快转变健康服务模式。切实解决健康需要多样性与健康服务模式滞后性之间的矛盾，要以落实预防为主要方针，加快转变健康服务模式。实现全面健康服务需要多部门的合作，要以提高人民群众健康水平为根本目的，统筹宣传、教育、卫生、体育、食品药品等各方力量，形成合力，把医疗卫生服务与食品安全、环境安全、体育运动以及健康宣传教育与健康促进等各项公共服务结合起来。同时，也要发挥中医药“治未病”、养生保健的优势，加强中医药防治重大疾病、疑难疾病、新发突发传染性疾病的研究。此外，还要加强健康管理，发展健康教育，提高全社会健康素养，培养良好的生活习惯。

第三，加快建立整合型、协同型健康服务体系。要切实解决健康需要快速增长与健康服务供给不足之间的矛盾，必须加快建立整合型、协同型健康服务体系。应整合“医疗”“医保”“医药”等各方面力量，在医疗保险支付制度、政府财政以及医疗信息系统的支持下，建立医疗联合体，平稳地将首诊服务下沉到基层。加快建成互联互通的健康信息系统，提升群众就医和健康服务体验。大力促进养老、旅游、互联网、健身休闲、食品五大行业的融合，把健康产业培育成为国民经济增长的新引擎和支柱产业。加强预防与临床的融合，推动基层疾病预防控制机构与医疗卫生机构的整合，着力打造疾病防控的坚实网底，实现由“以疾病治疗为中心”向“以健康促进为中心”的转变。

第四，以立法形式明确各治理主体的责任。要切实解决体制机制创新滞后与健康事业持续发展之间的矛盾，必须以立法形式明确各治理主体的责任。要以立法形式明确政府、社会以及个人在健康维护上的责任，实现制度的法律化和法律的制度化。在政府方面，要明确政府财政投入到哪些方面、哪些领域，以及保障到什么程度。要建立稳定的财政投入保障机制，明确不同层级政府的责任分担与资金筹集机制。医保机构需要转变为主动的健康服务购买者，发挥战略购买者的职能。医务人员是健康中国的脊梁，应该给予他们应有的尊重和价值。在社会方面，要从健康影响因素的广泛性、社会性、整体性出发，促使全社会共同承担健康责任。在个人方面，要确保“每个人都是自己健康的第一责任人”。