改革开放40年林业和草原建设回顾与展望

张建龙

【摘要】改革开放40年来，国家林业和草原局坚持按照党中央、国务院决策部署，在推进林业草原改革发展的同时，不断总结经验，深化理论研究，对林业草原的认识不断升华，对人与自然关系的理解逐步深入，形成了指导林业草原建设行之有效的思路和做法，有力推动了林业草原事业的发展。

【关键词】改革开放 林业 草原 【中图分类号】D601 【文献标识码】A

改革开放40年来，我国林业和草原事业走过了极不平凡的发展历程，在理论和实践上进行了不懈探索，走出了一条具有中国特色的林业和草原发展道路，为国家走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路奠定了坚实基础。

全面加强生态保护修复，林业草原事业取得伟大成就

改革开放以来，党中央、国务院高度重视林业草原工作，采取一系列重大举措加快林业和草原改革发展。40年来，各级林业草原部门认真贯彻落实党中央、国务院关于林业草原建设的方针政策和重大决策部署，推动林业草原事业取得了举世瞩目的伟大成就。

林业草原改革力度前所未有。围绕林业草原发展的重大问题和关键领域着力推进改革，全面创新林业草原体制机制。集体林权制度改革不断深化，成为继土地家庭承包后我国农村经营制度的又一重大变革，实现了“山定权、树定根、人定心”。国有林区改革已完成全面停伐任务，正在加快政企事和森林资源管办“四分开”，推动林区转型发展。目前，已有95%以上的林场定性为公益性事业单位，今年将基本完成国有林场改革任务。三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等10个国家公园试点稳步推进，正在整合优化各类自然保护地管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系。草原承包经营制度逐步完善，全国已落实承包草原面积43.04亿亩，占可利用草原面积的88.21%。建立健全了生态资源产权、生态补偿、财税金融扶持等一系列政策，基本形成较为完善的强林惠林政策体系。

森林和草原资源快速增加。深入实施三北防护林体系建设、退耕还林还草等重点工程，广泛开展全民义务植树，扎实推进部门绿化和社会造林，全国人工林面积由改革开放初期的3_3亿亩扩大到现在的11.8亿亩，稳居世界首位。三北工程实施40年来，累计造林保存面积3010万公顷，工程区森林覆盖率由1977年的5.05%增加到13.57%。天然林保护工程实施20年，2016年全面停止了天然林商业性采伐，19.44亿亩天然林得到有效保护。退耕还林工程自1999年启动以来，累计造林4.47亿亩，工程区森林覆盖率平均提高3.6个百分点。不断加强草原生态保护，全国天然草原面积近60亿亩，草原综合植被覆盖度达55.3%。在全球森林资源持续减少的背景下，我国森林面积和蓄积量持续“双增长”，成为近20年来全球森林资源增长最多的国家。

国土生态状况明显改善。先后实施京津风沙源和石漠化治理、湿地恢复等重大生态修复工程，治理区植被盖度稳步提高，荒漠化、石漠化得到有效遏制。2004年以来，全国荒漠化和沙化土地面积连续三个监测期“双缩减”，土地沙化面积由上世纪90年代末年均扩展3436平方公里转变为目前年均缩减1980平方公里，实现由“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。全国湿地总面积8.04亿亩，自然湿地保护率提高到49.03%。建立自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园、海洋特别区（海洋公园）等各类自然保护地1.1万多处，占全国陆地面积的18%，有效保护了全国90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群、65%的高等植物群落、50.3%的天然湿地。实施野生动植物拯救保护工程，近200种极度濒危野生动物物种得到抢救性保护，近百种极小种群野生植物、全国60%的极小种群野生植物主要分布区得到有效保护，珍稀濒危物种野外种群数量稳中有升。草原生态总体恶化的趋势得到控制，重点天然草原平均牲畜超载率下降到11.3%。

生态惠民利民成效显著。大力推进“身边增绿”，开展国家森林城市、绿化模范城市、生态文化乡村、生态文明教育基地等创建活动，共授予国家森林城市165个、全国绿化模范城市113个。加强森林小镇（村庄）、森林（湿地、沙漠、地质、海洋）公园建设，为城乡居民提供了良好生活环境。加快发展林业产业，2017年全国林业产业总产值达7.1万亿元，40年来提升近400倍。我国成为林产品生产、贸易和消费大国，带动了社会就业和农民致富，山区农民纯收入的20%来自林业，重点地区超过50%。开展生态补偿等扶贫，聘请生态护林员约50万人，带动100多万贫困人口精准脱贫。加强乡村绿化美化，推动乡村振兴战略实施。实施棚户区（危旧房）改造，林区林场基础设施和生产生活条件得到极大改善。大力弘扬生态文化，开展全民生态教育，使生态文明理念深入人心。

对外交流合作不断扩大。积极履行《联合国防治荒漠化公约》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》，推动国际竹藤组织和亚太森林网络组织参与全球生态事务。与63个国家签署121个林业合作协议，与17个国家开展大熊猫合作研究。推动实施“一带一路”倡议，建立中国一中东欧国家林业合作协调机制、大中亚地区林业合作机制，开展中美、中欧、中非等林业对口磋商，拓展了我国多双边合作路径。开展应对气候变化、打击野生动植物非法贸易和木材非法采伐等活动，进行林业对外援助，增强了我国在全球生态治理中的话语权。林业对外开放的有效实践，拓展了我国经济对外发展空间，为全球生态治理提供了中国方案，赢得了国际社会的广泛赞誉。

林业法治建设成效明显。颁布了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国野生动物保护法》等法律法规，林业和草原法制体系逐步完善。林业和草原行政执法更加规范，行政复议和行政应诉能力明显提高，社会公众法律意识进一步增强。建立了自然资源和生态保护的公众参与、党政同责、责任终身追究、离任审计等制度。制定了林业生态红线保护制度，实行森林草原防火行政领导负责制和防沙治沙目标责任考核，出台生态文明建设目标评价考核辦法，各级党委政府保护发展林草事业的主体责任不断强化。

始终坚持与时俱进，中国特色社会主义林业草原发展道路逐步完善

40年来，我们坚持按照党中央、国务院决策部署，在推进林业草原改革发展的同时，不断总结经验，深化理论研究，对林业草原的认识不断升华，对人与自然关系的理解逐步深入，形成了指导林业草原建设行之有效的思路和做法，有力推动了林业草原事业的发展。

坚持以党的最新理论成果指导实践。始终坚持用党的最新理论成果统一思想、武装头脑、指导工作，不断提升林业草原工作水平。特别是深入学习贯彻习近平生态文明思想，真正用这些最新理论成果统领和推进林业草原现代化建设。始终坚决贯彻落实党中央的重大决策部署和战略要求，从思想上行动上与党中央保持高度一致，不仅使林业草原发展方向正确、目标明确，还为林业草原建设增加了强劲的实践动力。始终坚持尊重自然规律和客观规律，正确处理生态与产业、保护与利用、数量与质量、改革与稳定等重大关系，科学决策，统筹推进，增强了林业草原建设的科学性、系统性、协同性。40年来，林业草原发展方式实现了由以木材生产、畜牧利用为主向以生态保护修复为主的转变，森林、草原、湿地等自然生态系统的功能显著增强。

坚持主动融入和服务国家战略大局。坚持在西部大开发、“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展等重大战略中，突出抓好生态保护和修复，为推进国家战略目标实现贡献力量。坚持围绕打赢精准脱贫攻坚战、解决“三农”问题、维护粮油安全和生态安全、改善民生福祉等，着力推进林业草原改革，加快发展特色产业，彰显了林草资源在经济社会发展中的潜力和作用。坚持围绕履行国际生态公约、应对全球气候变化、实施“一带一路”倡议，积极推进全球和区域林草治理进程，有效配合了国家整体外交。正因为准确把握并主动融入国家战略，有效服务大局，乘势而上，积极作为，我国林业和草原事业实现了更好更快发展。

坚持山水林田湖草系统治理。40年来，坚持统筹治理，正确处理森林、湿地、草原、荒漠生态系统等生态要素之间的关系，统筹推进荒山造林、湿地保护、退耕还林、草原恢复，增强生态保护修复的系统性和科学性。坚持尊重自然规律，宜封则封、宜造则造、宜林则林、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草结合，多造混交林和近自然林。坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重，坚持封山育林、人工造林并举，坚持治山与治水相结合、生物措施与工程措施相结合，综合施策，协同发力，着力培育健康稳定的森林、草原、湿地生态系统。

坚持不断创新林业草原体制机制。40年来，林业草原工作之所以能够永葆生机和活力，关键在于始终坚持解放思想、深化改革、开拓创新，让林业草原事业始终富于创造性、把握规律性、彰显时代性。坚持以大工程带动大发展，整合实施了一批重大生态工程，集中力量攻坚克难，以重点突破带动全面开展。坚持尊重基层经验，创新集体林和草原承包体制机制，有效破解农村经营体制发展难题，解放和发展了农村生产力，极大地增强了农村发展内生动力。创造性地开展国家公园体制试点、国家储备林建设和森林城市创建等活动，调动了社会各界参与林业和草原建设的积极性。通过建立产学研协同创新机制，推进林草应用型技术研发市场化、企业化，充分发挥科技在林业和草原发展中的支撑引领作用。

坚持吸引更多力量参与林草建设。林业草原事业的公益性、社会性很强，需要充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优越性，引导全社会支持和参与。坚持全国“一盘棋”，东中西部一起动，统筹城乡一体化，为林业草原事业提供坚实保障。坚持全党动员、全民动手、全社会参与，吸引更多力量参与植树造林种草、爱绿播绿护绿。坚持将林业草原建设列入各地经济社会发展总体规划，纳入地方发展总体布局，争取各级党委政府的重视和支持。坚持以政府为主，引导企业、集体、个人、社会组织等加大投入，多渠道筹措建设资金，探索共建共享机制，调动社会各界力量参与，让人民充分享受林业和草原建设成果。

认真贯彻落实习近平生态文明思想，努力开创新时代林业和草原事业新局面

党的十八大以来，习近平总书记高度重视林业草原改革发展，提出了一系列重大战略思想，是习近平生态文明思想的重要内容。他强调，“森林是陆地生态的主体，是国家、民族最大的生存资本，是人类生存的根基，关系生存安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家外交大局。必须从中华民族历史发展的高度来看待这个问题，为子孙后代留下美丽家园，让历史的春秋之笔为当代中国人留下正能量的记录”，“要采取硬措施，制止继续围垦占用湖泊湿地的行为，对有条件恢复的湖泊湿地要退耕还湖还湿”，“荒漠化防治是人类功在当代、利在千秋的伟大事业”，“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题”，“发展林业是全面建成小康社会的重要内容，是生态文明建设的重要举措”，要“为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦不断创造更好的生态条件”。2016年1月26日，在主持召开中央财经领导小组第十二次会议时，习近平总书记明确指出，“要着力推进国土绿化，坚持全民义务植树活动，加强重点林业工程建設，实施新一轮退耕还林。要着力提高森林质量，坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重、质量优先，坚持封山育林、人工造林并举。要完善天然林保护制度，宜封则封、宜造则造，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草，实施森林质量精准提升工程。要着力开展森林城市建设，搞好城市内绿化，使城市适宜绿化的地方都绿起来。搞好城市周边绿化，充分利用不适宜耕作的土地开展绿化造林；搞好城市群绿化，扩大城市之间的生态空间。要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。要研究制定国土空间开发保护的总体性法律，更有针对洼地制定或修订有关法律法规”。这些重大战略思想，为新时代林业草原改革发展指明了方向，提供了根本遵循。

党中央、国务院对林业草原工作高度重视，“绿水青山就是金山银山”成为生态文明建设的核心理念，生态文明建设赋予林草部门重大历史使命。当前和今后一个时期，我国林草建设面临着十分难得的历史机遇，也面临着前所未有的巨大挑战，加快推进林草事业现代化建设任重道远。各级林业草原部门将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行“绿水青山就是金山银山”的理念，按照山水林田湖草系统治理的要求，全面深化林草改革，切实加强森林、草原、湿地、荒漠生态系统保护修复和野生动植物保护，积极推进国家公园体制试点，大力发展绿色富民产业，不断增强基础保障能力，全力推动林草事业高质量发展，为实施乡村振兴战略、决胜全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国作出更大贡献。力争到2020年，林草现代化水平明显提升，生态状况总体改善，生态安全屏障基本形成，森林覆盖率达到23.04%，森林蓄积量达到165亿立方米，湿地面积不低于8亿亩，新增沙化土地治理面积1000万公顷，草原综合植被综合盖度达到56%。力争到2035年，初步实现林业现代化，生态状况根本好转，美丽中国目标基本实现，森林覆盖率达到26%，森林蓄积量达到210亿立方米，湿地面积达到8.3亿亩，75%以上的可治理沙化土地得到治理，草原生态明显改善。

全面深化改革创新。抓好集体林权制度、草原承包经营制度、国有林场、国有林区等改革，为林草发展持续注入活力和动力。抓好国有自然资源资产管理体制试点，推行国有自然资源有偿使用。完善公共财政、基础设施、税收、金融等扶持政策，健全森林、草原和湿地生态补偿制度，建立林业和草原投资稳定增长长效机制。实行最严格的生态保护制度，落实林地和草原用途管制、定额管理、草原围栏禁牧休牧等制度，探索实行林长制，严格落实领导干部生态环境损害责任追究等制度。加强林业和草原法治建设，进一步完善法律法规制度体系。

强化生态保护修复。坚持保护优先、自然恢复为主，努力构建规划科学、系统稳定、功能完备的自然生态体系。统筹山水林田湖草系统治理，推进大规模国土绿化，扩大退耕还林还草，持续增加森林面积和蓄积量。加强三北、长江等防护林体系建设，推动三北、长江等重点地区生态状况持续改善。全面加强天然林保护，完善政策制度，让天然林更好地休养生息和恢复发展。深入实施湿地生态保护修复工程，扩大退耕还湿，完善湿地保护管理体系。推进荒漠化石漠化治理，压实地方政府防沙治沙责任，推动沙区生态状况持续好转。科学划定林地和森林、草地、湿地、沙地保护红线，全面强化生态资源保护。实施珍稀濒危野生动植物拯救性保护行动，保护好重点野生动植物物种和典型生态系统。强化森林草原防火和有害生物防治，最大限度减少资源损失。全面实施森林质量精准提升工程，搞好森林抚育和退化林修复，着力提升森林、草原、湿地生态系统的质量和稳定性。突出草原的生态功能，完善草原生态补奖政策，加大退化草原治理力度。

全力推进国家公园试点。针对我国自然保护地存在的突出问题，以保存自然、服务人民、世代传承为目的，加大保护修复力度，理顺管理体制、创新运行机制、强化监督管理和政策支撑，实现重要自然生态系统原真性和完整性保护，建立统一规范、分类科学、保护有力的自然保护地体系。加大组织指导力度，全力推进10个国家公园试点，确保如期高质量完成国家公园体制试点任务。全面总结试点经验，抓好国家公园建设顶层设计，制定国家层面的自然保护地体系指导意见和法律法规。明确各类自然保护地的功能定位，合理界定区域范围，加快建立分级分类的管理体制、共建共享的发展机制，推动我国自然保护地事业科学发展。

不断增进人民生態福祉。科学合理利用林业、草原和湿地等生态资源，大力发展木本油料、森林旅游、竹藤花卉、林下经济等绿色富民产业，积极推动各地将生态优势转化为经济优势，让广大农民在培育守护绿水青山的同时收获更多金山银山。深入开展森林城市建设和乡村绿化行动，大力推进身边增绿，不断改善城乡居民生产生活环境。积极推进乡村振兴战略，建设一批特色经济林、花卉苗木基地，确定一批森林小镇、森林人家和生态文化村，加快发展森林康养，促进乡村产业兴旺和生活富裕。抓好林草精准扶贫和定点扶贫，助力脱贫攻坚战，让贫困群众收获更多生态红利。

深入开展对外合作交流。紧紧围绕服务国家外交大局和林草中心工作，积极参与林产品贸易、应对气候变化、防沙治沙、野生动植物保护等国际合作和生态治理，统筹国际国内两种资源、两个市场，形成林业和草原全方位对外开放新格局。积极履行涉林国际公约，参与全球森林和草原治理体系顶层设计，提高国际合作话语权。认真落实国家应对气候变化承诺目标，发挥大熊猫、朱鹦等“外交使者”的独特作用，为“一带一路”建设提供软实力和绿色支撑。提升林业对外贸易和利用外资水平，创新林产品贸易方式，优化林产品对外贸易结构。深化境外森林资源开发合作，建立一批进口木材资源储备加工交易基地。大力支持国际竹藤组织和亚太森林组织发挥更大作用，积极参与全球生态治理体系构建。

扎实提升支撑保障水平。实施林业和草原支撑保障体系建设工程，不断提升林草科技、人才、信息化和装备现代化水平。深入实施“互联网+”行动和智慧林草工程，搭建更好服务广大农民和基层的林草信息化高速路。全面实施林草科技创新、成果转移转化和标准化提升战略，加强科研机构能力建设，完善科研评价和激励机制，建立产学研用多学科、跨地域协同创新机制，强化基础研究，抓好技术示范与推广应用，着力提升林草科技支撑引领水平。加强基层机构队伍建设，多渠道引进和培养高水平专业人才，为林草事业发展提供更好的人才保障。