质量强国战略的内涵与实施路径

贺俊，杨超

一、“质量强国”的内涵

（一）“质量强国”是我国一以贯之的发展理念

党和国家高度重视质量工作，制定实施一系列政策措施，探索形成一批宝贵的质量管理方法（表1），初步形成具有中国特色的质量发展之路（程虹等，2013）。改革开放特别是进入21世纪以来，党和国家持续加大质量工作力度，国家相关部门相继颁布了《质量发展纲要（2011—2020年）》、《装备制造业标准化和质量提升规划》、《消费品标准和质量提升规划（2016—2020年）》等不同效力级别的文件（程虹等，2013）；自中国共产党第十八次全国代表大会以来，“质量”一直是中央经济会议和政府工作报告的关键词，工业和信息化部与质检总局共同编制了《中国制造2025》，把“质量为先”写进基本方针，“质量强国”上升为国家战略的高度，各省区市也纷纷出台“地方版2025”，结合地方实际和产业特色，制定一系列质量纲要和质量行动计划，无缝对接“中国制造 2025”（郭骁，2016），进一步体现出党和国家对质量工作的高度重视； 如今“质量第一”和“质量强国”被写进党的十九大报告，这也是“质量第一”和“质量强国”首次同时出现在党代会报告中，“质量”一词在报告中出现频率达16次之多（李文锋，2017）。报告提出必须坚持质量第一，明确提出建设质量强国，标志着质量强国将在新时代谱写新篇章。

在中央的统一部署下，我国制造业质量与品牌保持着持续、稳步提升的态势，取得了一系列成效：（1）制造业质量整体水平稳步提升。产品质量国家监督抽查合格率从2001年的75.8%上升到2015年的91.1%（程虹等，2013）；（2）企业质量管理水平持续改善。2015年制造业企业质量状况统计调查结果显示，52.4%的被调查企业采用了国际标准，被调查企业中，达到国际标准或国外先进标准技术要求的产品产值占比为67.3%，比2013年全国装备制造业企业调查中同类比值提高了8.5%（李文娟，2017）。2016年Brand Z全球最具价值品牌100强名单显示，我国上榜品牌数量从2006年的1个增加到2016年的15个（林忠钦等，2017）；（3）有关部门通力合作抓质量。18个部门建立了全国质量工作部际联席会议制度，2016年有42个部门和行业组织联合开展“质量月”活动，覆盖了党、政、军、企和社会组织等各个领域。全国各个省份都开展了“质量兴省”活动，有90%的市县开展了质量兴市、兴县活动，28个省份设立了政府质量奖，20个省（区、市）将质量工作纳入政府绩效考核（程虹等，2013）。

表1 与“质量强国”有关的文件

（续表）

（二）“质量强国”是供给侧结构性改革的重要抓手

在深化供给侧结构性改革部分，质量也是贯穿始终的主线之一。党的十九大报告作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重要论述，习近平总书记在报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。改善质量供给、提升质量水平无疑是解决好发展不平衡不充分问题的重要抓手。为了更好贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。

近十几年来，我国制造业持续快速发展，总体规模大幅提升，综合实力不断增强，已成为当今世界第一制造大国。其中，在500余种主要工业产品中，我国有220多种产量位居世界第一（林忠钦，2016）。然而，我国制造业劣势也十分明显：我国产品质量水平严重滞后于规模增长，关键核心技术严重缺失，制造业成本上升迅速，资源环境承载能力和要素供给能力接近极限，一些产业产能过剩问题严重，也因如此，“去产能”成为供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务之一。去产能是一项技术活，既要达到降低过剩产能的目的，同时又要尽量减轻去产能过程中给经济带来的“阵痛”（钱颖一，2008）。从提高质量标准入手就是一个很好的选择，在建设“质量强国”思路引导下，抬高行业准入门槛，提高环保、安全和清洁生产、循环经济等标准，都可以成为淘汰落后产能和化解过剩产能的主要举措，可以说，“质量强国”是经济新常态下贯彻落实供给侧结构性改革的具体要求。

二、建设“质量强国”的必要性和紧迫性

（一）质量发展滞后于经济发展

从国家质量监督检验检疫总局公布的制造业质量竞争力指数数据可以看出，我国产品质量的绝对水平是在增长的，近15年来有了明显的提高。2015年全国有10个行业的质量竞争力指数得分在84分以上①国家质量监督检验检疫总局根据“制造业质量竞争力指数”将制造业质量竞争力划分为 5个阶段：卓越竞争力（95以上）；较强竞争力（90～95）；中等竞争力（85～90）；初等竞争力（80～85）；欠竞争力（80以下）。，其中，医药制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业3个行业处于“较强竞争力”阶段，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，电气机械和器材制造业，专用设备制造业，汽车制造业，通用设备制造业，化学纤维制造业，化学制品制造业7个行业进入“中等竞争力”阶段。

质量平稳提升有力地支撑了我国经济的爬坡过坎和向好发展，但如果与经济增长相比，质量增长则相对滞后于经济发展。从案例上看，我们既有航空航天、高速铁路等高精行业令世人瞩目的成就，但也不能回避在食品、药品等基础行业此起彼伏的质量安全问题；从图1中数据上看，这里参考清华大学钱颖一教授和中央财经大学郭骁副教授的测算方法（任宇，2016），以中国制造业质量竞争力指数代表“绝对质量”水平，以人均GDP来代表经济发展水平，以两者相对比值表示“相对质量”，可以看出，产品质量发展滞后于经济发展阶段。案例和数据所展示的“质量增长速度远低于同期经济发展速度”特征，反映出当前我国质量工作面临的突出矛盾——相对落后的质量安全保障能力、供给水平与人民群众日益增长、不断升级的质量安全需求之间的矛盾（程虹等，2013）。在中国经济进入增速换挡、质量上升关键阶段的新常态下，制造业亟待从数量扩张向质量提升转型，以适应我国居民消费呈现出的，从注重量的满足向追求质的提升、从有形物质产品向更多服务消费、从模仿型排浪式消费向个性化多样化消费等一系列转变（林忠钦，2016）。否则，若不能有效改善用户体验度、提升供给质量，可能会出现国内消费外溢（张萌欣，2016）。因此，必须坚持深化供给侧结构性改革重构竞争优势，推动制造业加快实现质量效益提高、产业结构优化、发展方式转变、增长动力转换。

（二）中国长期处于全球价值链“低端锁定”

经过改革开放近40年的发展，我国制造业总体规模已经达到了世界第一位，综合实力得以进一步增强，中国已从农业大国发展为工业大国。应该说在相当长的时期内，尤其是发展的初始阶段，中国制造业从整体上加入由发达国家主导的全球价值链（GVC）环节，“两头在外”的外向化发展战略具有客观必然性和实际的可操作性，多年来积极融入GVC分工与贸易，其生产工艺和生产水平得到了大幅提升，实现了初步的工业化，部分企业甚至在国际上具备了一定的影响力和竞争优势。

中国经济进入“新常态”后，制造业由“高速增长”转向“中高速增长”的历史进程，但由“中低端”向“中高端”转变则尚未呈现，产品质量整体水平不高、“大而不强”的状态并未改观。根据中国工程院颁布的《2015中国制造强国发展指数报告》，2014年中国“规模发展”指标保持绝对优势，相较其他国家具有明显优势，对中国成为制造强国夯实了“数量”基础。然而，从质量上看，图2中中国制造的“质量效益”指标相比2012、2013年虽有小幅提升，从自身角度来说取得了一定幅度的增长，但横向比较来看仅与印度相当，相较美、日、德、韩、法、英等发达国家相比仍然存在着倍数级的差距，可见质量效益已成为严重制约我国制造业做强的瓶颈。发达国家的“质量效益”指数在“制造强国”综合指数中（包括规模发展指数、质量效益指数、结构优化指数、持续发展指数）占绝对优势，是制造强国的主要标志，而我国的“质量效益”指数在综合指数结构占比中处于劣势地位，说明质量效益仍有很大提升空间。只有全面提升实体经济的供给质量，才能改变“大而不强”的局面（支树平，2017），中国制造业若要变强需要从提升质量效益入手，从根本上解决我国制造业所面临的质量效益问题。

图2 制造强国“质量效益”指数对比（2012-2014）

随着近年来人民币汇率升值、国内生产要素成本不断上升及资源环境约束的加剧，这种定位于“GVC底部”的粗放式发展增长战略面临着来自发达国家压制和后进国家追赶的双重压力，变得越来越难以为继。全球金融危机之后，主要发达国家均认识到制造业对本国的重要性，纷纷通过重振制造业参与全球价值链重构，以图再次占据价值链的制高点。例如美国“再工业化”和“制造业回归”战略、英国“英国工业2050”战略、法国“新工业法国”战略、德国“工业4.0”战略、日本的“未来开拓”战略，无不是进一步明确制造业在国家经济发展中的核心地位，并结合云计算、大数据、物联网、人工智能等技术给制造模式带来深刻变革的机遇，通过生产模式的创新、生产效率的提升重塑一国的经济实力。与此同时，后进国家的追赶步伐也加快了全球制造业格局调整步伐，印度、越南、泰国、印尼等也凭借廉价劳动力优势，进军制造业中低端环节，对“中国制造”造成冲击。加快培育我国制造业向产业链中高端延伸，提升我国制造企业参与全球价值链的能力与水平，显得尤为迫切（林忠钦，2016）。实施“质量强国”战略是我国制造业迈向全球产业链中高端的内生动力，是顺利实现我国外贸发展模式从以“量”取胜切换至以“质”取胜的唯一出路。

三、“质量强国”建设的激励机制

在质量提升的技术层面，还需统筹推进体制机制和政策体系的系统性优化，构建质量提升的制度基础，以更加完善的体制机制引导和规范市场主体行为，通过制度而非人治的逻辑推动“质量强国”建设。合理的利益诱导机制能保证高质量的产品获得高价值的市场回报，增强生产者供给高质量产品的动力，同时使低质量产品难以获得足以补偿成本的收益，迫使生产者放弃生产低质量产品，从而实现可持续、有保障的质量提升（余东华和水冰，2017）。

（一）健全知识产权保护体系

关键核心技术缺乏、过分依赖低端竞争是制约“中国制造”产品质量问题的主要成因之一（支树平，2017），而企业不热衷于自主技术研发，则主要是因为我国对知识产权的保护还不够深入，尽快完善工业企业知识产权保护体系，是推动企业进行科技创新活动的关键，是我国提升制造业整体质量的重要保障。近年来，国家推进知识产权战略，突出知识产权在科技创新、新兴产业培育方面的引领作用。十八大以来，中国专利申请和授权数量高速增长，专利质量和结构不断优化，知识产权保护环境不断完善。但是，中国知识产权发展中不平衡、不协调问题和知识产权与经济社会发展融合问题依然突出；知识产权管理和司法保护水平还有待进一步提升；知识产权维权仍面临举证难、周期长、成本高、赔偿低、效果差等问题，当前制造业迫切需要从制度层面加强关键领域、关键环节立法和执法工作。

十九大报告提出的“倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用”，要求我们不断完善知识产权保护体系，通过依法保护创新者知识产权权益，充分调动创新者的积极性。本文认为，完善知识产权保护体系可以从以下几个方面展开：其一，强化对知识技术密集型产品的保护，给研发、创新和创意行为以足够回报，打击侵权行为，将恶意侵权纳入社会诚信记录，并给予一定的行政处罚；其二，降低企业创新创业的门槛，降低中小微企业知识产权申请和维持费用，提高知识产权审查质量和效率；其三，加强知识产权交易平台建设，建立从实验研究、实验到生产的全过程科技创新融资模式，促进科技成果资本化、产业化，支持银行、证券、保险等机构参与知识产权金融服务，引导企业拓展知识产权质押融资范围（林忠钦，2016）。

（二）营造公平有序的竞争环境

在经济换档时期，无论是培育新动能，还是改造提升传统动能，都需要充分激发市场主体活力，而激发市场主体活力的关键，就是靠营造公平竞争的市场环境。只有构建公平高效的市场竞争环境，通过公平、有序的竞争实现优胜劣汰，才能有效克服市场价格和行为扭曲的问题，实现资源最优配置：（1）在自由竞争的市场经济条件下，只有高质量的产品能够获得较高的市场收益，低质量的产品退出市场，企业才能有内在动力去做好质量，真正对自己所生产的产品质量负责。当每一个企业都有这样的激励时，整个社会生产效率就可以大大提高；（2）在优胜劣汰的竞争机制下，市场不断淘汰掉不能适应市场需求的产品生产者，让资本、劳动力等要素流向优质产品的生产者，可以极大地减少资源浪费，提高要素的产出率。世界上的强国都有着一大批富有活力和竞争力的企业，他们在激烈的市场竞争环境下有着强烈的危机意识，这驱使着他们不断地进行质量创新。这种企业间以产品质量为核心的竞争，是推动整个国家制造业整体质量提升的微观基础，也是激发整个国家活力和竞争力的重要来源（中国社科院质量强国课题组，2017）。

党的十九大报告提出的“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，要求我们加快建设全国统一大市场，通过健全市场规则，实现商品和要素自由流动，消费者自由选择、企业自主经营，各类市场主体公平有序竞争，最大限度地激发市场主体创新创造活力。本文认为，营造公平有序的竞争环境可以从以下几个方面展开：其一，清理地方保护和部门分割政策，消除跨部门、跨行业、跨地区销售商品、提供服务、发展产业的制度障碍；其二，清理对外地企业、产品和服务设定的歧视性准入条件，消除各种显性和隐性行政性垄断；其三，加强反垄断执法，制定保障各类市场主体依法平等进入自然垄断、特许经营领域的具体办法，规范自然垄断领域的产品和服务。

（三）创建品牌培育激励机制

新常态下，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流。增强消费在经济发展中的基础作用，需要通过创新供给激活需求，因而品牌消费潜力巨大。根据国际经验，一个国家人均国内生产总值达到3 000美元时，就进入品牌消费时代。我国人均国内生产总值已达7 000美元，加之互联网普及和电子商务快速发展，消费者对品质、时尚、服务的需求与日俱增，品牌消费日益成为消费主流。由于品牌经济发展滞后，目前我国多数行业低端过剩、高端短缺，高品质自主品牌供给不足，难以满足消费升级需要。新常态是质量效益进一步提升的阶段，必须加快转变经济发展方式，更加注重内涵式发展，其中一个重要方面，就是大力实施品牌战略，把品牌经济作为新常态发展的重要支撑和进取方向。

习近平总书记提出的“推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变”，为新常态下中国经济转型发展指明了方向。本文认为，创建品牌培育激励机制可以从以下几个方面展开：其一，大力实施名牌发展战略。建立品牌建设国家标准体系和品牌价值评价制度，对外完善与国际接轨的品牌价值评价体系，对内进一步加强地理标志产品、中国驰名商标及地方名牌产品等工作；其二，发挥协会作用。利用行业协会的影响力，选择具有独特功能或使用价值的升级和创新消费品，编制升级和创新消费品指南，积极引导消费，同时对行业内企业加强自律和完善服务，组织开展质量信誉承诺等活动，维护良好的行业信誉，及时反映企业诉求，反馈政策落实情况，研究提出相关政策建议；其三，加强舆论引导。支持主流媒体开展系列报道，通过专题网站、微博微信等平台加大国内优质品牌宣传力度，提高消费者对自主品牌的认知度和忠诚度，提升群众购买国货的自豪感，地方各级政府和行业协会要表彰和宣传品牌建设成就突出的企业和企业家，激发加强品牌建设的积极性。

四、中国特色的质量监管体系

有观点把“质量”简单地看作市场监管的一部分，甚至认为质量是市场行为，政府不用多管。实际上，在市场信息不完全、不充分的情况下，严格的质量监督是非常有必要的，这不仅保护了市场竞争的公平，也是保护消费者合法权益、避免形成“柠檬市场”的有效手段。许多国家在经济发展的关键阶段，都把质量上升为国家战略，例如现在美国、德国开始新一轮的质量振兴，韩国、印度也制定了质量方面的发展规划。在质量强国战略指引下，以提升质量为核心，建立多层次、多维度、多元化中国特色的质量监管体系，正是发挥“政府监督市场”职能，有力有度地推动过剩产能退出的有效途径。

（一）推进质量诚信体系建设

健全质量信用信息收集与发布制度，搭建以组织机构代码实名制为基础、以物品编码管理为溯源手段的质量信用信息平台，推动行业质量信用建设，实现银行、商务、海关、税务、工商、质检、工业、农业、保险、统计等多部门质量信用信息互通与共享。完善企业质量信用档案和产品质量信用信息记录，健全质量信用评价体系，实施质量信用分类监管。建立质量失信“黑名单”并向社会公开，加大对质量失信惩戒力度。鼓励发展质量信用服务机构，规范发展质量信用评价机构，促进质量信用产品的推广使用，建立多层次、全方位的质量信用服务市场。

（二）健全质量评价考核机制

建立健全科学规范的质量工作绩效考核评价体系，完善地方各级人民政府和有关行业质量工作的评价指标和考核制度，将质量安全和质量发展纳入地方各级人民政府绩效考核评价内容。加强考核结果的反馈，强化考核结果运用，绩效考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的内容，作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的依据。严格质量事故调查和责任追究，加大警示问责和督导整改力度，严肃查处质量事故涉及的渎职腐败行为。

（三）建立中国主导的质量认证体系

世界强国之所以能占据制造业价值链的高端，一个重要的手段就是大力发展质量服务产业。全世界每一个强大的国家，背后必然都有强大的质量服务业作为支撑，如德国有 TUV、美国有UL、法国有BV、英国有Intertek、瑞士有SGS等全球知名的质量认证机构。虽然世界强国逐步将制造业的加工环节向其他国家转移，但却将质量服务产业牢牢控制在本国，通过主导认证制度和认证规则，并利用其成为国际贸易中的非关税壁垒，通过这样的控制力，占据制造业价值链的高端。质检总局“国外技术性贸易措施对我国出口影响调查”显示，自2008年以来，国外技术性贸易措施成为我国企业出口遇到的第二大障碍（仅次于汇率），仅2008—2014年对我国出口造成的直接损失就超过4 387亿美元，2015年直接损失额更是达到933.8亿美元，受损企业比例达到40%（程虹等，2013）。面对国际贸易中保护主义抬头的新趋势，我国可以从推行产品认证制度入手，支持重点消费品企业积极采用和参与制定国际质量检验检测标准，逐步推动质量检验检测和认证结果与技术能力国际互认，加快发展第三方质量检验检测和认证服务，探索建立质量追溯管理体系专门认证制度，提高检测认证机构公信力，最终通过建立自主的质量认证体系破解发达国家的技术性壁垒。