节能环保原则在特种设备行政执法中的运用——S公司使用国家明令淘汰锅炉案

文/王玮娟

2014年实施的《特种设备安全法》第三条规定“特种设备安全工作应当坚持安全第一、预防为主、节能环保、综合治理的原则”，首次将节能环保原则列入特种设备法律条款中，在强调特种设备安全的同时，也要兼顾节能与环保。各级市场监管部门作为履行特种设备监管的执法机构，在日常特种设备监管工作中，应当坚持安全与节能环保并重的原则，结合国家工信部、发改委等关于节能的要求，加强对国家明令淘汰的特种设备的执法检查。本案以一起使用国家明令淘汰锅炉行政处罚案为例，简要介绍节能环保原则在特种设备行政执法中的实践与运用。

案情简介

2016年12月17日，甲区局特种设备安全监察人员对位于辖区内的S公司进行特种设备安全监察时，发现该单位正在使用一台型号规格为LHS1-0.7-Y.Q的承压蒸汽锅炉。经查，上述锅炉于2012年4月6日被列入中华人民共和国工业和信息化部公告（2012年第14号），以下简称“工信部公告”）《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批）》，（以下简称《淘汰目录》），属国家明令淘汰设备，遂立案查处。

处理结果

甲区局案件审理委员会审理后认为，S公司使用国家明令淘汰的锅炉的行为，违反了《特种设备安全法》第三十二条第二款的规定，依据《特种设备安全法》第八十四条第一款第（一）项，作出如下行政处罚：

1. 停止使用国家明令淘汰的锅炉；

2. 罚款150 000元。

S公司收到行政处罚听证告知书后申请了听证。听证会后，甲区局案件审理委员会综合考量了当事人的主观故意、整改措施等情节，决定对当事人从轻处罚，作出罚款50 000元的行政处罚决定。

案例分析

本案事实较为清晰，但在听证会上，当事人对有关处罚事由、行政裁量等问题提出异议，值得分析探讨。

争议之一：不涉及人身财产安全的危害是否应当予以行政处罚

S公司在听证时提出：《特种设备安全法》的立法宗旨是为了加强特种设备安全工作，预防特种设备事故，保障人身和财产安全，而其使用的高耗能锅炉的制造、安装都经过了监督检验，在使用过程中每年也安排定期检验，不涉及对人身、财产安全的危害，不应予以行政处罚。而执法人员则认为，《特种设备安全法》第三条规定，特种设备安全工作应当坚持安全第一、预防为主、节能环保、综合治理的原则，锅炉作为一种高耗能特种设备，本身就是能耗大户，且老旧、淘汰锅炉的换热效率很低，会造成能源的浪费、碳排放的超标，其危害性虽然不涉及人身、财产安全，但严重危害社会经济和生态环境。根据《特种设备安全法》第八十四条第一款第（一）项，对使用国家明令淘汰锅炉的违法行为，应当依法予以行政处罚。

实践中，特种设备使用单位往往都能把安全工作放在首要位置，但却很少知晓节能环保工作的重要性。《特种设备安全法》首次将节能环保原则写入法律条文，其中，第三条、第七条明确规定了节能环保的立法原则和责任制度，要求特种设备生产、经营、使用单位应建立、健全设备的安全和节能责任制度，加强特种设备安全和节能管理，确保设备的使用、经营符合安全、节能要求。因此，特种设备监管也应将节能减排放在与安全工作同等重要的地位。笔者认为，本案中S公司在听证时提出的观点是对《特种设备安全法》立法宗旨和目的理解不够全面所导致的。锅炉作为特种设备，本身就是高耗能设备，它不仅是重要的能源转换设备，也是能源消耗大户和重要污染源。数据显示，2010年我国原煤产量32.4亿吨，锅炉用煤达23.8亿吨，占全国煤炭产量的73.4%，而燃煤工业锅炉平均运行效率为65%～70%，能效水平较低。为进一步推动工业领域节能减排工作，加快淘汰落后生产能力和落后高耗能设备，根据国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，国家工信部自“十一五”开始，定期公布淘汰设备目录，要求生产单位停止生产，使用单位尽快更换高效节能设备，各级节能监察机构加强监督检查。《特种设备安全法》明确规定“禁止使用国家明令淘汰和已经报废特种设备”，并对违法行为设置了相应的处罚条款。本案中，S公司使用的规格为LHS1-0.7-Y.Q的承压蒸汽锅炉已于2014年列入高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批），无论使用单位是否进行年检，是否符合产能需要，均要予以淘汰。因此，根据《特种设备安全法》第八十四条第一款第（一）项，对于S公司未严格执行法律规定的行为，应当予以行政处罚。故执法人员的意见正确合理。

此外本案中，检验机构的行为也应当引起重视，虽然S公司使用的锅炉符合检验的技术性要求，但工信部公告是禁令，相关检验机构要根据国家规定的变化及时修订检验规则，如在检验中遇到应淘汰设备实施检验的，应及时作出判废的结论，防止此类案件的再次发生。

争议之二：S公司是否具有从轻处罚的情节

在调查过程中，S公司声称其不知道所使用的锅炉是在《淘汰目录》中所列的淘汰设备。执法人员认为，《特种设备安全法》和工信部公告都是依法向社会公布的法律和规范性文件，公民和法人对于国家颁布的法律和规范性文件有应知的义务。执法实践中，很多相对人会以不知法律规定为由，企图逃避法律责任。笔者认为，行政责任承担的重要原则就是不以行为人的主观故意为构成要件，即只要当事人实施的某个行为违反行政法律的规定，无论当事人是否明知或故意，均应承担相应的法律责任。本案中，S公司作为特种设备使用单位，具有相关从业资质，有义务、也有能力主动学习和了解有关特种设备的各项规定；而工信部公告是向全社会公开发布，其自公布至违法行为被发现已有2年之久，作为使用人员不应不知晓，因此，S公司以自己对淘汰锅炉使用不知情为由要求从轻或减轻处罚的理由不成立。

考虑到该案中，S公司根据特种设备监察指令的要求，积极完成涉案锅炉的报停、报废，并将涉案锅炉进行去功能化处理，将控制面板进行破坏性拆解，并提供说明和照片作为裁量的证据。执法人员认为，该公司配合执法机关的调查，事后积极主动采取了补救措施，按照《特种设备安全法》第四十八条的规定，完成了对涉案锅炉报废的义务，及时纠正了违法行为，减轻了危害结果，符合《行政处罚法》第二十七条和《质量技术监督行政处罚裁量权适用规则》第十六条第二款第（一）项关于从轻处罚的规定。因此，在听证后，将罚款数额作出调整的行为具有合法和合理性。

涉案条款

1．《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批）》

序号 淘汰产品名称及型号规格 淘汰理由 备注2-2立式水管燃油、气蒸汽锅炉L H S 1-0.7-Y(Q)L H S 2-1.0-Y(Q)不符合以下相应的现行标准：1.C I B B 2-2 0 0 9 《工业锅炉节能产品技术条件》2．G B 2 4 5 0 0-2 0 0 9《工业锅炉能效限定值及能效等级》3.J B/T 1 0 0 9 4-2 0 0 2《工业锅炉通用技术条件》4.G B 1 3 2 7 1-2 0 0 1《锅炉大气污染物排放标准》烟气行程短，传热效果差，燃烧效率低，锅炉热效率低。

2．《特种设备安全法》

第三条 特种设备安全工作应当坚持安全第一、预防为主、节能环保、综合治理的原则。

第七条 特种设备生产、经营、使用单位应当遵守本法和其他有关法律、法规，建立、健全特种设备安全和节能责任制度，加强特种设备安全和节能管理，确保特种设备生产、经营、使用安全，符合节能要求。

第三十二条第二款 禁止使用国家明令淘汰和已经报废的特种设备。

第四十八条 特种设备存在严重事故隐患，无改造、修理价值，或者达到安全技术规范规定的其他报废条件的，特种设备使用单位应当依法履行报废义务，采取必要措施消除该特种设备的使用功能，并向原登记的负责特种设备安全监督管理的部门办理使用登记证书注销手续。

第八十四条第一项 违反本法规定，特种设备使用单位有下列行为之一的，责令停止使用有关特种设备，处三万元以上三十万元以下罚款：

（一）使用未取得许可生产，未经检验或者检验不合格的特种设备，或者国家明令淘汰、已经报废的特种设备的。

3.《行政处罚法》

第二十七条第一款第一项 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的。