专项转移支付对地方教育供给的效应研究

2018-12-10肖鹏侯思佳

江淮论坛 2018年5期

关键词：效应

肖鹏侯思佳

摘要：为激励和保障地方教育的有效供给，补足教育短板，近年来中央对地方教育专项转移支付一直保持着规模和比重上的增长。在这种背景下，需要对教育专项转移支付的效应进行客观的评估。本文从理论上探讨了中央对地方实施教育专项转移支付的必要性，并构建计量经济模型，对我国教育专项转移支付对地方教育供给的效应进行了分析，在国家转移支付“增一般、清专项”的改革大背景下，从教育领域财政事权和支出责任重构入手，提出教育类专项转移支付的整合优化、管理绩效提升、监督管理等政策建议。

关键词：专项转移支付；教育供给；效应

中图分类号：G40-054 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0181-006

教育公平是社会公平的基础。2017年9月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出：坚持以人民为中心，着眼于促进教育公平、提高教育质量，加大人民群众反映强烈的突出问题的解决力度，集中攻坚、重点突破、综合改革，扩大改革受益面，增强人民群众幸福感和获得感。可见，教育公平依然受到当今社会各界的强烈关注，教育发展问题的解决依然是当前经济社会建设各项工作的重中之重。

教育专项转移支付的设立目的和政策目标是为地方教育发展提供重要的资金支持与引导激励，补足教育短板，促进教育提供的公平性，提高地方教育供给质量。近年来，中央对地方教育专项转移支付规模和占专项转移支付总额的比重也不断提高。2014年《预算法》出台以来，专项转移支付改革的步伐明显加快。在这种环境下，中央对地方教育专项转移支付是否促进了教育公平，值得进行客观的效应评估，为优化中央对地方专项转移支付政策提供支撑。

一、文献综述

余奕祥（2014）首先肯定了教育专项转移支付在支持地方教育发展过程中，通过解决关乎民生的一系列教育重点、难点、热点问题，确实起到了重大的引导性和牵动性作用。[1]尹振东、汤玉刚（2016）通过2007年的县级数据对义务教育专项补助制度的效应进行实证分析，认为专项转移支付效用最大化的资金分配规则与经济发展阶段有关，在我国当前的经济发展情况下，专项转移支付资金的分配应采取具有某种激励机制的“奖优”规则，而不是事后“扶弱”规则。[2]刘亮、胡德仁（2009）实证研究了教育专项转移支付对地方财政教育支出的效应，评估了教育专项转移支付对县级财政支出的挤出效应，认为上级政府教育专项转移支付的增加挤出了地方政府对教育的投入。[3]赵海利（2011）使用平均归宿和边际归宿的分析方法，对浙江省2006—2009年教育专项转移支付进行受益分析，从而评估教育专项转移支付对于教育公共服务均等化的效应。[4]

本文在对上述文献系统梳理的基础上，针对中央对地方教育专项转移支付，以省级2007—2016年的面板数据为基础，实证分析中央对地方教育专项转移支付对地方教育供给的影响以及对我国东、中、西部教育供给的效应，进而对教育专项转移支付的改革方向提出政策建议。

二、教育专项转移支付对地方教育供给的影响机制

教育作为一种具有强烈正外部性的准公共产品，应由政府主导来提供，否则会在公共产品的供给过程中产生“搭便车”等现象，影响公共产品的有效供给。而我国幅员辽阔，各个地区的地方政府更加贴近普通民众，更加了解当地居民的实际需求，因此，由地方政府作为教育的主要提供者，有利于提高财政资金的使用效益，使有限的财政资金发挥出尽可能大的效用。但是，各个地区经济发展环境、财力规模、人口因素、产业结构等存在着较大差距[5]，因此，需要中央政府通过转移支付的形式保障教育基本公共服务的有效供给，促进教育公平。中央政府以转移支付的形式给予地方政府财力补助，但地方政府往往偏向于将财政资金优先投向效果明显且见效快的经济领域。因此，这就要求中央政府以教育专项转移支付的形式将财政资金拨付地方，借助专项转移支付专款专用的特点，真正发挥保障地方教育公共服务供给的作用。[6]教育专项转移支付实施的政策目标就是引导和激励地方政府供给教育公共服务，弥补地区教育水平差距，促进教育公平。

教育专项转移支付作用于地方政府的教育投入，主要有两种效应：一是引致效应，财政专项转移支付真正实现了其政策目标，通过要求地方政府为教育专项项目提供配套资金等方式，激励了地方政府提高对教育公共服务的财政投入；二是挤出效应，地方政府把教育专项转移支付的资金投入教育，但把原本应该用于教育公共服务供给的资金用于别处，即专项教育转移支付减少了地方政府投入教育领域的自有财力，将地方政府原本应该投入教育公共服务的自有财力挤出了，降低了地方政府对于教育投入的努力程度。[7]教育专项转移支付挤出效应产生的原因主要在于两个方面：一方面是地方政府的财政支出偏好。我国的财政分权体系下，在地方政府官员的政绩考核体系中，经济指标占有重要地位，不仅占比大，而且易于计量，这显然刺激了地方政府对于经济领域的投入动力。[8]另一方面，对于教育专项转移支付资金管理和使用的监督不力也是挤出效应产生的原因。地方對于教育专项转移支付资金的监管越是放松，专项转移支付资金被用于其他用途的概率就越大。

三、教育专项转移支付对地方教育供给效应的实证分析

为研究教育专项转移支付对地方教育公共服务供给的影响，本文用各省教育财政支出代表地方教育公共服务供给，选取教育专项转移支付作为核心变量，并选取一般性转移支付、地方政府自有财政收入、教育财政努力度等作为控制变量建立计量模型。

（一）模型设立和变量选取

为得到教育专项转移支付与地方教育公共服务供给的关系，建立面板回归模型如下：

上述等式中，β1-β8为回归系数，t代表第t年，i为第i个省份，不可观测的随机变量ui是代表个体异质性的截距项，εit为随时间和省份而改变的扰动项。这里假设{εit}为独立同分布的，与ui不相关。

本文研究教育专项转移支付对地方教育公共服务供给的影响，固选取教育财政支出（eduexp）代表地方教育公共服务的供给作为被解释变量，教育专项转移支付（edutr）作为核心变量。选取的控制变量包括：

一般性转移支付（gtr）：地方政府接受的中央给予的一般性转移支付，直接增加地方政府财力，提高地方政府对教育的支出能力。

人均GDP（pgdp）：用以衡量地区经济发展水平，一般来说，经济发展会对教育供给产生积极影响，经济发展水平越高，公共教育水平越健全。

在校学生数（stu）：用于衡量教育需求。可能存在一定的规模效应，即学生数量越多，教育的支出可能在单位学生的水平上减少。

地方自有财政收入（revenue）：一般来说，地方自有财政收入越多，其承担教育供给的能力越强，教育财政支出水平越高。

教育财政努力度（effort）：地方政府的教育财政努力度即地方政府增加一单位财政支出中教育支出所占的比例，该比例越大，表示地方政府对于教育的财政努力程度越高，地方政府更加偏好于投资教育。

财政分权度（fiscaldec）：以该省财政支出占全国财政支出的比例衡量。一省的财政分权程度直接反映了其对于中央转移支付的依赖程度，从而影响专项转移支付对于教育财政支出的效应。

开放程度（open）：這里采用海关出口额占该省GDP的总额来衡量。

（二）数据说明与统计性描述

本部分以2007—2016年全国31省的面板数据为基础，就教育专项转移支付与地方教育公共服务供给的关系进行实证检验。数据主要来源于国家统计局网站，2008—2016年的《中国教育经费统计年鉴》以及《中国教育年鉴》。

从表1可以看出，我国31个省的教育财政支出存在巨大差异，教育财政支出的标准差为388.653，最大值为2318.47亿元，最小值仅为33.57亿元。教育专项转移支付和一般性转移支付的标准差分别为19.952和459.249，说明一般性转移支付和教育专项转移支付在地区之间随着时间的变化存在巨大的差异，且一般性转移支付的差异要远大于教育专项转移支付。另一个地区之间差异巨大的指标是地方自有财政收入。观察人均GDP指标可以发现，我国2007—2016年间经济发展水平有了快速的提高。另外，从教育财政努力度、财政分权度、开放度三个指标的标准差来看，这三个指标的地区差异较小。

（三）回归方法与回归结果

1.全国范围

本部分基于全国31省2007至2016年10年的面板数据进行面板回归，在回归方法选择时，对比混合回归与固定效应回归，因为P值为0.00，强烈拒绝“所有的ui均为零”的原假设，即我们认为固定效应要明显优于混合回归，所以在混合回归与固定效应模型之中选择固定效应模型。在对比混合回归模型与随机效应模型时，LM检验得到的p值为0.00，强烈拒绝“不存在个体随机效应”的原假设，即至少有一个随机扰动项ui，所以在混合回归与随机效应模型之中选择随机效应模型。在选择固定效应模型与随机效应模型时，Hausman检验的p值为0.0000，强烈拒绝“ui与xit不相关”的原假设，即至少有一个随机扰动项ui，所以在固定效应与随机效应模型之中选择固定效应模型，而非随机效应模型。固定效应模型的回归结果如表2所示：

（1）教育专项转移支付对各省教育总供给即教育财政支出有着非常显著的正向效应，教育专项转移支付增加1亿元，会使省级政府的教育财政支出增加3.569亿元。这说明教育专项转移支付通过设立配套资金等措施，强调了教育投入对于经济社会发展的重要性，调动了地方政府保障教育供给的积极性和动力，对教育供给发挥着强有力的引导和激励作用，有力地支持了地方政府保障教育投入的稳定增长机制，保障其教育需求，补足教育短板，提高教育质量。

（2）一般性转移支付对各省教育财政支出也有非常显著的促进效应，一般性转移支付增加1亿元，能产生使得省级教育财政支出增加0.184亿元的效果。下级政府在获得中央的一般性转移支付之后，地方财力增加，从而可以在不减少其他财政投入的情况下提高对教育的支出水平。但值得注意的是，教育专项转移支付对于教育财政支出的正向效应远大于一般性转移支付。

（3）人均GDP（pgdp）的系数为负，且在5%的显著性水平下显著，这意味着人均GDP对于地方教育公共服务具有较为明显的负向影响。这可能是因为人均GDP越高的地区，其教育发展水平可能越高，教育相关设施越完善，需要投入的教育财政支出相对较少。另外，控制变量中的在校学生数、教育财政努力度和地方政府的自有财政收入也对教育财政支出具有极为显著的正向作用。在校学生数代表着地区教育需求，在校学生数每增加1万人，将会使教育财政支出增加0.315亿元。地方政府的自有财政收入直接影响着地方政府的财力水平和支出能力，其增加1亿元，教育财政支出增加0.211亿元。地方政府的教育财政努力度作为教育支出占财政总支出的比重，代表着地方政府对于教育支出的重视和偏好程度，其显著影响地方教育财政投入。地方财政分权度和开放水平对于省级政府的教育财政支出影响不显著。

2.划分东、中、西部

按照国家统计局的划分标准，将我国划分为东部、中部、西部三大经济区域。本文对三大经济发展水平存在显著差异的区域分别用固定效应模型进行回归分析，观察教育专项转移支付对三大区域教育财政支出的不同影响，一定程度上反映教育专项转移支付缩小我国不同地区教育公共服务供给差距的效应。回归结果见表3：

（1）教育专项转移支付对中西部教育财政支出均表现出非常显著的积极效应，对中部地区来说，教育专项转移支付每增加1亿元，会使省级的教育财政支出增加6.47亿元，对西部地区教育专项转移支付每增加1亿元，会产生使省级政府教育财政支出增加7.82亿元的效应。由此可见，教育专项转移支付对于中西部教育财政支出具有非常明显的激励和刺激效应，同时，其对于西部地区的激励作用要大于中部地区。但是，教育专项转移支付对东部地区教育财政支出的系数没有通过显著性检验，也就是说，教育专项转移支付对东部省级地方政府的教育财政支出没有表现出显著的影响，这可能是因为东部地区政府自有财力丰富，教育财政支出对中央教育专项转移支付的依赖性程度低。因此，教育专项转移支付对中西部地区教育财政支出的激励和刺激作用非常明显，且对于缩小中西部财力薄弱地区同经济发达地区的教育发展差距，促进教育公共服务均等化具有较为明显的积极作用。

（2）对于一般性转移支付来说，其对东部地区的影响系数为0.27，且通过了5%的显著性检验，说明一般性转移支付对于东部发达地区的教育财政支出具有较为显著的促进作用。同时，一般性转移支付对中、西部地区的影响系数分别为0.115和0.161，并且通过了1%的显著性检验，可以说一般性转移支付对中、西部地区的教育财政支出具有非常显著的激励作用。因此，回归分析结果说明了一般性转移支付对于东、中、西部地区的教育财政支出具有显著的激励作用，但是其对于东部的积极作用大于中部和西部地区，在一定程度上反而扩大了中、西部财力薄弱地区和东部发达地区之间的教育发展差距。同时，再次对比一般性转移支付和教育专项转移支付对教育财政支出的影响系数可以发现，无论是东部地区还是财力较为薄弱的中西部地区，一般性转移支付的正向效应都远小于教育专项转移支付。

（四）研究结论

针对全国范围，教育专项转移支付对各省教育总供给即教育财政支出有着非常显著的正向效应，一般性转移支付对各省教育财政支出也有非常显著的促进效应。教育专项转移支付对于地方教育公共服务的激励促进作用远大于一般性转移支付。

把全国划分为东部、中部和西部三大经济区域分别研究发现，教育专项转移支付对中西部地区教育财政支出的激励和刺激作用非常明显，且其对于东、中、西部地区的正影响系数依次递增，说明教育专项转移支付对于缩小财力薄弱地区同经济发达地区的教育发展差距，促进教育公共服务均等化具有较为明显的积极作用。一般性转移支付对于东、中、西部地区的教育财政支出都具有显著的激励作用，但是其对于东部的积极作用大于中部和西部地区，在一定程度上反而扩大了西部和东部的教育发展差距。

四、推进教育专项转移支付改革的政策建议

基于本文上述研究結论，为进一步充分发挥教育专项转移支付作用，提高专项转移支付资金使用效率，激励和保障地方教育公共服务的有效供给，提出以下政策建议：

（一）明确各级政府关于教育事业的支出责任

我国地方政府承担了教育支出特别是基础教育支出的大部分事权，特别是对于基础教育来说，事权层层下移，县级政府负担了大部分的支出责任，与财力层层上移的财政体制现实不匹配。因此，明确地合理划分各级政府的教育支出权限是推进教育专项转移支付改革的重要前提。[9]因此，需要在中央层面明确划分中央政府与地方政府的教育供给支出责任清单，并建立完善的动态调整机制。应努力破除城乡二元结构，改变城市化倾向的制度设计，促进户籍制度、教育制度、医疗和社会保障制度等方面的改革，积极推进城镇化进程，以促进生产要素在城乡间的合理自由流动，实现城乡均衡发展。[10]

（二）明确教育专项转移支付改革方向，慎重对待一般与专项转移支付结构

关于我国转移支付制度的改革方向问题，学术界比较认同的观点就是要逐步压缩专项转移支付规模和比重，扩大一般性转移支付规模。[11]但是本文实证结果表明，教育专项转移支付对于地方教育公共服务的激励促进作用远大于一般性转移支付，且教育专项转移支付对于缩小财力薄弱地区同经济发达地区的教育发展差距，促进教育公共服务均等化具有较为明显的积极作用。专项转移支付是政府转移支付体系中效率最高、目标最明确以及最容易监督的形式。并且，由于我国的财政分权制度以及行政体制，形成了地方政府之间对于经济增长的追求和竞争，以至于中央政府和地方政府的支出偏好发生了差异。在这种情况下，中央政府对地方政府的专项转移支付就显得更为重要。[12]然而，专项转移支付又存在项目繁杂、规模过大等问题。因此，要在清理整合专项转移支付项目的基础上，注意专项与一般的规模和结构，不可盲目压缩教育专项转移支付规模。

除此之外，规定转移支付资金使用大类、而不限制资金使用具体用途的分类拨款也是教育专项转移支付的一个调整方向。分类拨款是介于一般性转移支付和专项转移支付之间的一种转移支付资金管理方式。分类拨款对转移支付资金使用的领域进行规定，但是允许接受资金的地方政府对于资金使用的具体用途进行调整，给予地方政府资金使用一定的自主权。地方政府可以从地方实际需要出发，把中央教育专项转移支付资金真正用于本区域真正需要的教育相关领域，充分发挥转移支付资金的使用效率。

（三）加强对教育专项转移支付资金的管理

在教育专项转移支付的管理上，首先应由教育部门对所有的教育专项转移支付进行统筹管理，避免多头管理带来的项目混乱、效率低下。其次，中央政府根据其宏观目标确定项目的基础上，应允许地方政府根据地方现实情况对项目进行一定的调整，使得教育专项项目的设计不仅体现中央的宏观意图，也能体现地方的实际意愿。最后，教育专项项目要经过实践的检验，设立绩效目标和资金使用约束，实行项目滚动库制度，在年末或者项目的实施期限到期之后，对项目资金的使用效益进行科学评价，建立教育专项转移支付的评估、退出机制。[13]

（四）完善教育专项转移支付的监督机制

有力而有效的监督机制是教育专项转移支付资金使用效率的有力保证。完善对教育专项转移支付的监督机制，最重要的是构建以科学全面的绩效评价体系及公开透明的专项转移支付项目运行过程为核心的全方位多维度的监督体系。建立科学全面的教育专项转移支付资金绩效评价体系，从教育专项转移支付项目的设立，到专项资金的拨付和使用，再到资金使用效果，教育专项转移支付运行的全过程都应在绩效评价体系中得到体现。同时，绩效评级的结果应用到来年的资金分配中，对于绩效评价结果不理想、资金使用效益存在问题的，应予以减免额度或者调整项目运行。

（五）积极推进相关配套改革

教育专项转移支付必须有法可依。新《预算法》对专项转移支付制度的修订与完善主要体现在对定期评估和退出机制的规定上。此外，《关于印发〈中央对地方专项转移支付管理办法〉的通知》（财预[2015]230号）及其他具体教育专项转移支付项目方面的部门规章也对教育专项转移支付进行了规范。但是，就目前形势来看，这些法律、国务院行政法规和部门规章依然落后于财政转移支付制度实践的要求。因此，需要加快推进专项转移支付的法治化进程，加强教育专项转移支付的法律建设，以法律的形式规范教育专项转移支付资金的使用，更好地发挥教育专项转移支付的效用。

参考文献：

[1]余奕祥.关于规范教育专项转移支付的思考[J].教育财会研究，2014，（1）：52-55.

[2]尹振东，汤玉刚.专项转移支付与地方财政支出行为——以农村义务教育补助为例[J].经济研究，2016，（4）：47-59.

[3]刘亮，胡德仁.教育专项转移支付挤出效应的实证评估——基于面板数据模型的实证分析[J].公共管理，2009，（10）：116-121.

[4]赵海利.教育专项转移支付的公平性分析——以浙江省为例[J].经济社会体制比较，2011，（12）：85-95.

[5]张驰，叶光.中国教育回报率的分布特征与收入差距——基于分位数回归的经验证据[J].经济经纬，2016，33（1）：78-83.

[6]贾晓俊，岳希明.我国不同形式转移支付财力均等化效应研究[J].经济理论与经济管理，2015，（1）：44-54.

[7]刘亮，胡德仁.教育专项转移支付挤出效应的实证评估——基于面板数据模型的实证分析[J].公共管理，2009，（10）：116-121.

[8]贾俊雪，郭庆旺，高立.中央财政转移支付、激励效应与地区间财政支出竞争[J].财贸经济，2010，（11）：52-57.

[9]岳希明，蔡萌.现代财政制度中的转移支付改革方向[J].中国人民大学学报，2014，（5）：20-26.

[10]张蕴萍，陈言，张明明.中国货币政策对城乡收入结构的非对称影响[J].学习与探索，2017，（10）：130-136.

[11]马海涛，任强.我国中央对地方财政转移支付的问题与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，（6）：43-49.