基层治理视域下城市社区服务发展的历史、矛盾及其消解

2018-12-10张海

江淮论坛 2018年5期

张海

摘要：回顾我国社区服务30年发展，社区服务在特定的基层治理框架下，围绕基层治理的现实需求发挥补充保障、增能社区、创新治理等功能。目前，社区服务的发展现状同基层治理现代化的具体要求之间仍然存在差距，主要表现在：社区服务的快速转型需求同传统概念理解之间的矛盾、社区服务的公共化趋势同分散型组织体系之间的矛盾、社区服务的品质化发展同服务传输阻滞之间的矛盾。为此，新时期的社区服务需坚持以居民为中心完成服务再造。

关键词：基层治理；社区服务；社区

中图分类号：C912.83 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0134-006

党的十九大报告提出：加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社會调节、居民自治良性互动。在过去30年里，我国以社区服务内涵的扩展、服务体系的完善以及服务能力的提升确保从“单位制”中转移出来的单位人既可以享受到基本的社会福利，也能够逐渐获得个性化的社会服务，以实现基层社会在某种形式上的再组织。[1]如何发挥社区服务在完善基层治理体系、提高基层治理能力中的积极作用，成为值得讨论的议题。本文以上海市的社区服务发展为例，在其发展的历史轨迹中探明未来的发展方向。

一、基层治理视域下社区服务治理功能的历史评析

（一）社区服务发展初期与补缺保障功能的发挥

社区服务的概念是在我国社会结构转型的历史背景下提出的，在“有事找单位”向“有事找社区”转变的触动下，大量的社会服务需求得以产生。鉴于市场发育不充分，政府服务能力有限的现实，我国急需通过一种新型的服务形式予以满足。社区服务因此呼之欲出。所谓的社区服务是指在政府的领导下，发动和组织社区内的成员开展互助活动，解决本社区的问题，它的目的就在于调解人际关系，缓解社会矛盾，创造一个和谐、良好的社会环境。[2]

从当时上海的社区服务实践来看，社区服务弥补了社会快速转型所带来的社会保障体系的漏洞：第一，明确社区服务的供给主体。上海市依托街居制的基本架构，将社区服务作为居委会和街道办事处的主要职责。 [3]此外，将社区服务中心建设纳入政府实事项目，在短短几年时间里形成了以社区服务中心为骨干，以便民服务网点为基础，纵分层次、横结网络、梯次配置、辐射全市、方便居民的设施服务群。[4]第二，缓解居民日常生活不便与困难。在当时，全市共有12个区级社区服务中心，113个街道（镇）建立社区服务中心，2838个居委会中建立了社区服务分中心。[5]硬件建设经费由市、区政府专项投入；社区服务资金以街道自筹为主、社会捐助、社区服务盈余为补充。社区服务内容不仅涵盖社会救济、社会帮困、民政福利服务以及修理、饮食、医疗保健等便民利民服务，也涉及职业介绍、就业培训、信息咨询、心理卫生等新兴中介服务领域。居民日常生活困难得到了缓解性满足。第三，缓解社会就业压力。社区服务的发展与繁荣，也先后缓解了返城知识青年和其他落实政策返城人员的就业问题，以及国企改革带来的下岗职工就业安置压力。第四，拓宽街道经费渠道。社区服务需求的大量存在，以及区、街财税包干制度的推行，让街道经济逐步繁荣。从事社区服务的街道企业，占全市街道企业总数的70%左右。[6]

（二）社区服务升级发展与增能社区功能的发挥

随着体制改革的不断深入，我们已经充分认识到现代社区是在松散的人群里，基于共同的需求满足和利益实现而形成的构成性社群。[7]因此，以服务来满足居民生活需求，以服务来建立居民社区关系的联结成为社区建设的必由之路。上海市在这一时期相继出台《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》《关于加强新形势下社区建设的若干意见》等文件，推动社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心、社区生活服务中心建设，提升基层社区政务服务、卫生服务、文化服务、生活服务水平。

所谓社区建设，实际是强化社区要素，增进社区机能的过程，是以社区为对象的增能过程。[8]从上海的实践来看，社区服务成为增能社区的有力抓手。第一，促进基层社区的成熟。上海市以社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心，以及社区生活服务中心等服务实体的建设，将政务服务、文化服务、卫生服务、生活服务等全部纳入到社区服务之中。第二，尝试突破政府部门的职能壁垒。将“条”的服务资源向“块”集中，势必涉及政府各部门之间突破职能壁垒形成工作合力。上海市社区事务受理服务中心建设之初包括100余个服务事项，涉及民政、人力资源与社会保障等10余个职能部门。“一门式”的建设要求，为10余个政府部门的工作协作搭建了平台。第三，推动社会力量参与社区服务。2010年，上海市社区服务中心建设的“社区服务超市”共有1000多个各类加盟服务单位，全年提供各类上门服务1.5万余次。服务量是2003年的7倍。[9]2009—2010年度，上海市民政局创新福彩公益金使用办法，资助社会组织开展社区公益服务项目。当年度成功招标127个项目，274家社会组织参与了投标，实际使用市区两级资金3983万多元。

（三）社区服务深化发展与创新治理功能的发挥

党的十八大以来，以服务促进社区治理创新，寓治理于服务之中成为推进国家与社会治理现代化、保障和改善民生的必然要求。[10]2014年底上海市委、市政府出台《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及六个配套文件（简称“1+6”文件），启动新一轮街镇体制改革。公共服务成为街道办事处三大核心职能之一，社区服务办公室成为街道办事处组织开展社区服务的核心职能部门。其他职能办公室也将社区服务作为开展工作、履行职能的重要抓手。此外，除全市覆盖的社区服务实体外，一些区县、街道还尝试在社区建立邻里中心、睦邻中心、市民驿站等“一站式”公共服务设施，强化老年活动室等公共服务设施的服务功能，为区域居民提供方便快捷的社区服务。

这一时期，社区服务对于治理体系完善和治理能力提升的作用主要表现在以下方面：第一，加大政府购买服务力度，激活社会力量。以上海市社区公益服务项目招投标平台工作为例，2017年，中标项目186个，中标金额5731.78万元。从2009年至2017年，承接服务的社会组织累计有500余家。第二，通过探索“互联网+社区服务”，推动资源系统整合。上海市社区服务中心开发的“e居社区”APP，探索线上、线下资源整合，民政内部资源整合、民政与其他职能部门资源组合、政府与其他社会主体的跨界融合，着力打造社区服务全程闭环运营的信息化平台。第三，通过完善和优化社区服务设施布局，提高服务治理效能。2016年，上海市规划和国土资源管理局出台《上海市15分钟社区生活圈规划》，社区服务设施按照距离细分为15分钟、10分钟、5分钟三种可达类型，按照层次分为基础保障类设施和品质提升类设施，服务内容涵盖文教、卫生、助老、体育、便民利民等类型。社区服务的便捷性和品质化大大提高。

二、基层治理视域下社区服务发展的主要矛盾

（一）社区服务的快速转型同传统概念理解之间的矛盾

首先，社区服务属性已经发生蠕变。它不再是政府公共服务和市场商业服务的剩余或补缺，而是涵括社区公共服务、福利服务、准商业服务、互助服务、志愿服务、商业服务。 [13]社区服务类型的丰富，隐含的是社区服务主体的多样化，它不再只是社区居民和社区组织松散的志愿性的、互助性的、福利性的行为，而是政府、社会组织、企业、社区居民在社区福利生产中的多元合作。它兼有“福利性”与“经营性”，广泛利用社区内部与外部的资源，全面回应社区居民的日常生活需求，诸如解决物业管理不善、环境污染、邻里纠纷等问题。[11]

其次，政府在社區服务供给责任中的困惑。笔者在上海市的调研中发现，基层政府的最大困惑是政府在社区服务中的责任边界问题。产生这一困惑的原因主要是早期政府力量对社区服务的推动，主要是解决社会机制、市场机制发育不充分而造成的社区服务需求延迟回应。因此，政府力量的推动应该是临时性和补缺性的，在社区商业不断繁荣，社区公益力量不断壮大之后，政府应该从社区服务的直接供给中隐退。但近几年，公共服务资源不断下沉，基层公共服务职能不断强化，社区公共服务成为社区服务的核心组成部分，政府在社区服务中的承担也就越来越多。

再次，社区服务体系构建面临实践困难。近几年，上海市基层街镇尝试采用服务清单的形式，对社区内各类服务资源、服务项目进行标准化处理，进而实现供给目标的清晰化，社区服务内容的系统化，方便社区居民根据服务清单及其流程接受服务。[12]但社区服务清单的制定面临一些实践困难：从需求方面，家庭福利功能的弱化，使得居民对社区服务的依赖程度不断提高。此外，物质生活水平的提高，也促使居民对社区服务内容和品质有更高的要求。从供给方面，政府的福利责任是在不断提升的，社区商业和社区公益力量仍处在发展与壮大的阶段，因此其介入社区服务的范畴仍处在动态调整中，社区服务的供给格局尚不稳定。

（二）社区服务的公共化趋势同分散型组织体系之间的矛盾

第一，社区服务公共化趋势及政府内部分散组织体系的形成。目前，社区服务成为上海各政府职能部门在基层开展工作的重要形式，社区服务的公共属性、福利属性日渐增强，社区服务工作从原来的民政负责转向各职能部门的共同参与，社区服务的组织体系日趋分散。目前，上海市各街镇实现全覆盖或覆盖率较高的服务中心包括：社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心、社区党员服务中心、社区志愿服务中心、社区生活服务中心、综合为老服务中心、社会组织服务中心。这些服务中心分别由民政、文化、卫生、组织部、文明办等多个政府职能部门负责业务指导。此外，工会、妇联、共青团、残联也通过加强在基层的服务阵地建设，加强服务功能。

第二，政府内部分散组织体系与基层社区服务工作统筹能力弱化。分散的组织体系，易使得“小部门制”的职能分散和权力重叠问题凸显。[13]这要求基层社区服务工作除了完成具体服务的实施之外，还要加强对社区服务工作的统筹与协调。上海市在完成新一轮街道体制改革之后，将社区服务办公室作为街道办事处的内设部门，似乎在制度设计上加强基层的社区服务工作的系统整合，但其职责仍只是负责若干职能条线的社区服务工作。与此同时，随着各个职能条线加速公共服务的下沉，社区公共服务供给混乱、服务碎片化、重叠化、内卷化，资源浪费等问题客观存在。

第三，社区服务多元参与模式仍欠成熟。现代社区服务分散型组织体系的真正含义是由国家全面提供福利的模式转变为多部门综合提供福利的模式。[14]在基层治理的语境下，它表现为基层的公共权威相互合作，共同管理基层社会政治生活，增进基层民众福祉和公共利益的过程。[15]但从目前的实践来看，社区服务仍对政府的资源投入存在过度依赖。目前社区服务的主要模式是政府购买服务、政府直接提供、政府补贴服务等。这说明，各类社会力量还不是完整意义上的社区服务供给主体。

（三）社区服务品质化发展同服务传输阻滞的矛盾

首先，社区服务需求的代理性表达。从供需匹配角度来看，社区服务就是通过特定的供需匹配设计，形成有效的供需连接，为社区居民提供最适当最富效率的服务。[16]显然这种供需匹配设计的首要核心任务就是服务需求的准确掌握。但据笔者的调查，目前街镇在了解和掌握社区服务需求方面主要依靠的是居委会干部和社工的反映，以及上级规定和政策文件要求。“上级规定、政策文件要求”代表着自上而下的需求传递。这些服务需求反映的是全市总体情况，它是否符合具体社区的实际情况，以及相关公共服务能否因地制宜地在社区落地，成为社区服务供需匹配的主要问题。“居委会干部和社工的需求反映”代表着社区自下而上的需求传递。这类服务往往较为碎片和零散，很难形成对社区居民服务需求的完整性把握。而居民服务需求调查等居民直接表达需求的方式，之所以没有成为街镇掌握需求的主要方法，则主要是因为专业性较强、成本过高、耗时耗力。

其次，社区服务专业化发展的条件尚不充分。基层治理现代化的一个重要任务就是推进基层服务的精细化，即将政府的“精明行政”与其他社会主体能动式参与相结合，实现服务品质更优、细节关注度更高、服务体验满意度更大和人本关怀更充分的治理效果。[17]服务精细化的基础在于专业化，但从上海市的发展实际来看，参与社区服务的社会力量仍处在培育发展阶段，社区公益组织扎根社区的深度仍然有限，整合社会资源提供专业社区服务的能力仍然不足。此外，从事社区服务的专业人才极度匮乏，志愿者的素质与服务能力仍有待进一步提升。这使得诸如三社联动，“社工+义工”的两工联动机制，尚不能充分发挥作用。

再次，社区服务的治理效能尚未充分体现。从基层治理实践来看，社区服务在社会网络的最基层，将居民家庭、社区、社会组织、社区单位、基层政府串联到一起，形成合力，共同为解决社会问题、满足社会需求做出贡献。[18]社区服务可以发挥社会经济保障、社会凝聚、社会包容、社会赋权等多项功能。[19]但目前，从社区服务工作的推进实践来看，民生保障成为社区服务的基本定位，这使得社区服务同居民自治、社区共治、基层党建、基层政权建设、社区管理优化，以及社区营造的关系，没有得到系统的实践阐释。社区服务陷于就服务做服务的传统思路，未能实现以服务推动社区发展的实践超越。

三、基层治理视域下社区服务主要矛盾的消解

（一）社区服务是以“居民为中心”的综合性生活服务

第一，社区服务是对居民生活需求的全面回应。（1）要从以个人或群体为本的社区服务向家庭为本、社区为本的社区服务转型。只有这样才能避免对社区服务需求的碎片化理解，也有利于完整地整合居民日常生活系统的资源，促进居民在社区的全面发展。（2）实现居民在社区服务中的主客体统一。居民不应只是服务的享受者、消费者。要在服务中注重对居民的赋权增能，使社区居民自我组织起来，回应自我的、社群的需求，应对自我的、社区的问题，改善自我的、集体的福利。[20]（3）要通过技术创新丰富和优化居民的社区服务体验。这些技术创新包括互联网科技带来的社区服务的工具性创新，专业工作者给社区服务带来的服务创新，以及多元主体共建共治共享给社区服务带来的模式创新。

第二，社区服务是建立在共建共治共享的供给机制上的。社区服务要凸显“社会性”，要激活、延续社会体系的服务，并将其与政治体系和市场体系的服务链接起来，建立起相互的关联，[21]实现社区服务供给模式的多样化组合。除了目前以政府为主导的供给模式之外，还要积极探索和培育以社会力量为主导的供给模式。主要包括（1）社会共建模式，即政府、社区组织同各类社会力量以成本共担、资源互补、利益共享的形式合作开展服务。（2）社区自治模式，即由居民自治团体利用社区资源开展自助、互助服务。（3）社区商业模式，即通过政府搭台，引入优质诚信、符合本社区需要的企业，因地制宜地提供商业型的社区服务。

（二）社区服务治理功能的发挥具有双向维度

社区中的人既是居住在此，具有各种日常生活需求的社区居民，也是在社区这个公共空间中拥有丰富社会关系，具有公共活动能力的社区公民。[22]因此，在治理视角下，社区服务对社区居民的服务回应具有需求-资源、关系-空间的双向维度。

在需求-资源的治理维度下，社区服务在基层治理中的功能主要包括：（1）民生保障功能。社区服务是居民生活福利需求实现的重要渠道，是各级政府民生工作的重要落脚点。（2）资源整合功能。社区服务成为整合社会力量与资源，促进居民福祉，推动社区建设与发展的重要载体。（3）激发活力的功能。实践证明基于社区服务的社区发展方式能够显著提升社区参与。[23]社区服务对居民需求的有效回应，是居民关注社区、参与社区、服务社区的核心动力。社区服务对需求与资源精准对接的强调，引导各类社会力量扎根社区、发展社区。

在关系-空间的治理维度下，社区服务在基层治理中的功能主要包括：（1）关系凝聚的功能。居民在社区服务中发展着邻里关系、社区关系，社区服务在生产过程中发展着各类组织间的互惠合作关系。（2）社区公共空间营造功能。社区建设不仅是物理空间和经济空间的打造，更是社会空间和精神空間的打造。[24]社区服务是社区情感、社区文化、社区公共性的重要生产机制，它促进社区空间人文化、情感化、公共化的过程，进而实现对社区公共空间的整体营造。（3）自治与共治的培育功能。基层治理不只是国家权力向基层社会渗透的过程，也蕴含着基层社会民主和自治的发育。[25]社区服务是重要的社区议题。要把社区服务办好，需要社区的有序、有效参与。这需要在社区服务的组织实施中探索和锤炼一套成熟的自治与共治机制。

（三）强化指导、协调工作体系和机制，促进社区服务的系统性整合

首先，各级政府职能部门服务资源的垂直整合。基于社区体制中的条块结构，分布在各级政府职能部门的服务资源下沉社区的过程，也应该是去条线化的过程，这才能在“块”中完成资源的充分整合。目前，社区服务整合的阻力一部分来自“条”与“条”之间的部门壁垒，另一部分也来自于“块”自身的整合能力。因此，要完善和强化市—区—街道社区服务指导、协调工作体系，明确社区服务指导、协调工作职责，形成垂直整合。

其次，政府与社会力量的水平整合。各级政府需要重新调整各个主体间的权力格局，制定各类有效规则，形成各主体之间合作“共治”的良好局面。[26]在社会力量发展不足的当下，要加大对社会力量的有效培育与引导，出台社会力量参与社区基本服务的扶持性政策，扶持一批优质的社区公益服务组织，社区商业服务企业。搭建社区服务需求的发布平台，社区服务项目的对接平台，创造更多的合作机会，发展更加多元的合作模式。在社区服务的实施中，与各类社会力量一起进行服务项目培育与优化，尽最大可能发挥社会力量的服务优势。

（四）社区服务综合体建设与社区服务网络的完善

社区服务设施建设，要从社区的实际出发，注重精准定位、系统设计、资源整合、综合服务。（1）要立足家庭综合式服务，关注、完善和强化目标人群及其家庭的福利实现能力。（2）应具有“自助、互助、共助”的立体层次。在个体及家庭自助服务层次上，社区服务综合体的功能在于资源的支持、平台的搭建以及自助能力的提升。在团体和群体互助服务层次上，社区服务综合体的功能在于活动的组织、协调与安排，以及必要的能力建设和经费保障。在社区组织及单位的共助服务层次上，社区服务综合体的功能在于资源的拓展与统筹，合作关系的对接，以及服务的管理与评估。（3）应坚持立足社区、建设社区、发展社区的基本方向。社区服务要着眼于社区建设与发展的大局，紧跟社区建设与发展的变化进行创新和深化，充分发挥在社区共同体建设中的积极作用。

此外，社区服务综合体要着力推动社区服务网络的完善。（1）要探索建立各类社区服务实体的联动机制，从而在资源互补、经验互鉴、服务共享中，实现社区服务的整体升级。（2）要探索街居在社区服务中的联动式合作。利用自身平台优势，加强社会组织、企事业单位、政府职能部门同居委会的服务项目对接，从而实现街道与居委会之间的联动式合作。（3）要进一步完善社会公众的参与式合作。要推动由居民代表、社会组织代表、驻区单位代表、街道职能科室代表、志愿者代表、居民代表等组成的协商议事平台的成立，提高社会公众参与的广泛性、深入性、长效性。

（五）利用智能化推动社区服务的集体表达、集体选择、集体安排

社区服务总是居于纯粹的完全福利性服务与完全私人性服务的中间，它的提供与生产方式常常可能在政府与市场之间作一定的替代选择，而且越来越倾向于一种混合供给方式。[27]因此，社区服务的供给要根据社区居民对服务需求的集体性表达，通过社区协商完成对社区服务的集体性选择，进而在社区服务生产中实现多种组合的集体性安排。也就是说，社区服务应是将协商民主治理技术嵌于服务提供之中的“协商型服务”。[28]社区服务的精准化程度取决于需求集体性表达，决策集体性选择，生产集体性安排，效果集体性评议的充分性。

然而，利用传统的社区工作手法，集体表达、集体选择和集体安排的充分性很难实现：第一，有效性与成本较难平衡；第二，整体性把握与专题性聚焦结合较难；第三，信息壁垒阻碍客观性和共享性。因此要通过互联网技术的应用，促进自下而上的社区服务需求的集体性表达，实现对社区服务需求信息的及时、准确把握。要通过互联网技术，消除社区居民参与社区协商的空间障碍、时间障碍和机会障碍，利用民主协商程序与规则，形成对社区服务的集体决策。要通过互联网技术，引导和鼓励社区居民、社区单位参与到社区服务的实施中来，充分发挥社区居民和社区单位的主动性和能动性，实现社区服务的最优生产。

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