财政分权对中国产业发展水平影响效应研究

2018-12-10李光龙黄琼

江淮论坛 2018年5期

李光龙黄琼

摘要：在理论分析财政分权对中国产业发展作用机制的基础上，利用2006—2016年中国30个省、直辖市、自治区面板数据，实证分析财政支出分权、财政收入分权对中国产业发展水平的异质性影响。结果表明：财政支出分权对第二、三产业发展的影响均为正的显著性；财政收入分权与第二产业发展水平为倒“U”型非线性关系，与第三产业发展水平为“U”型非线性关系。并且，财政收入分权与产业发展水平之间相关性转变的临界点会随着中央政府与地方政府之间支出分权程度的增加而逐渐降低。

关键词：财政收入分权；财政支出分权；产业发展；非线性关系

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）05-0057-007

当前，中国经济正处于由高速增长向高质量发展的过渡阶段，由于地方政府具有资源配置上的信息优势[1]，“财政分权化”有利于地方政府在经济发展中发挥积极作用。[2]财政分权制度使得地方政府能够更好地提供公共产品和公共服务，从而提高经济效率，不仅对中国经济增长起到显著的促进作用[3]，也能显著地促进中国整体及区域经济增长质量。[4]经济增长必然会带动产业的发展，因而财政分权对区域产业发展的推动作用也是毋庸置疑的。财政分权将提高地方政府财政自主程度，增强地方政府财政能力，促使地方政府更积极地采取招商引资、税收优惠、提供财政补贴等方式促进产业发展。[5]但是，地方政府财政支出总量不断增长的同时，支出结构却存在失衡现象，地方政府将更多的资金投入到生产性领域，而对保障性方面的资金投入相对较低。[6]因此，财政分权特别是财政支出分权对不同产业发展水平的影响有可能存在差异。那么，财政分权对产业发展水平的作用机制是什么？财政分权对不同产业发展水平影响是否存在差异性以及最优性？本文试图回答以上问题。

一、文献综述

目前，国内外学者多分析财政分权对经济增长的作用，涉及财政分权对二三产业发展水平影响的分析相对较少。傅勇和张晏（2007）通过研究财政分权与第三产业发展过程中各项支出的关系，研究财政分权对第三产业发展的影响，结果发现，财政分权制度实施有利于基建支出的增加，但不利于教科文卫等公共服务支出的增加。[7]周光亮（2012）认为中国目前投资竞争的现实使得地方政府对第二产业的发展过于偏重，不利于中国产业结构的调整。[8]贺文慧等（2016）研究表明，财政分权对第二产业发展呈现倒“U”型关系，但却促进第三产业发展，财政分权将促进第二、三产业间的协调发展。[9]

为了更加细致地研究财政分权与产业发展，学者们从细分行业方面探讨了财政分权与产业发展水平之间的关系。宋小宁和杨治国（2008）发现，财政分权使预算内财政资源汇聚于中央政府，地方政府通过农地征用的方式筹集预算外财政收入，相应地促进了任期内对地方经济发展有积极作用的制造业发展。[10]段国蕊和臧旭恒（2013）基于财政分权视角，研究了制造业部门资本深化提升的作用机理，发现提高财政分权程度可以推动制造业部门的资本深化。[11]刘明（2016）发现财政分权提升能够加速对地方政府治理水平要求较高的制造业增长。[12]谭丽焱（2016）基于财政分权制度内生到高技术企业决策的理论模型，分析财政分权对高技术产业增长的作用机制，结果发现，财政收入分权显著促进高技术产业的发展，但财政支出分权对高技术产业发展提升效果不显著。[13]邓菁和肖兴志（2017）研究发现，财政自主权提高使得地方政府相应地提高教育、科学技术和医疗卫生等福利性支出水平，因而对高技术产业的发展能产生显著的积极作用。[14]

在以上文献分析的基础上，本文尝试在以下两方面做出努力：一是理论分析财政分权对产业发展水平的影响机制，为财政分权与产业发展水平关系提供理论支撑。二是尝试分析财政分权与产业发展水平之间是否为线性关系，若存在非线性关系，则进一步探索这种非线性关系的临界值，并且找出不同财政收入分权水平下对产业发展的异质性影响，从而使研究更加准确和全面。

二、理论分析

在既定的财政收入下，财政分权调整中央与地方财政收支的分配，体现了各级政府对财政资源的可支配程度。财政分权包括财政收入分权和财政支出分权两方面，本文将从财政收入分权和财政支出分权两个角度探讨财政分权对产业发展水平的作用效应。

（一）投资偏好效应

在财政分权制度下，地方政府对于三次产业的投资偏好有明显的差别，本质在于财政收入分权所引起的财政竞争会导致基础设施投资的边际区域价值大于边际社会价值。[15]由于生产性财政支出更能够带来经济增长，并且这种增长效应集中在区域内部，更具有区域独享性的特点，而教育、卫生等公共服务保障性支出对经济增长效应短期不明显，并且溢出效应使得周边更广泛的区域也能共享，更具有外部性的特点。[16]不同类型政府财政投资的外部性差异推动地方政府对第二产业发展的重视，这种差异导致了财政分权体制下政府财政支出决策的改变，并由此引发财政投资结构的偏移。随着财政分权程度的提升，地方政府的短期投资目标使得财政支出更加偏向于短期内对地方经济具有显著效应和规模经济的第二产业投资支出，而相对忽视对第三产业投资支出，使得第二产业快速发展，第三产业发展相对缓慢。此外，财政分权与政治集权性质并存是中国与西方国家财政分权明显差异的特征[7]，在来自上级政府经济绩效考核和地方经济增长两个方面的压力下，地方政府间为促进地方经济增长而展開“标尺竞争”，由于信息不对称，上级政府容易选择显性标尺进行考核，最明显的就是经济增长指标。[17]因此，这种“政治集权+财政分权”模式，产生地方政府之间的“标尺竞争”[18]，形成以经济增长为核心的考核和晋升制度，激励地方政府努力促进经济增长。地方政府之间围绕经济增长展开竞争，更加偏好将有限要素投向生产性领域特别是制造业领域，从而更有力地推动第二产业发展，对于那些需要较长时间才能产出经济效应的服务业特别是公共服务领域投入相对更少。这样，随着第二产业的快速发展，地方财政收入快速增加，中央政府对地方政府的税收返还和补贴将提升，中央政府投放在地方的本级财政支出也将增加，地方政府的财政自由度相应提高。这一循环过程中，地方政府更有动力增加第二产业投资，促进第二产业发展。基于以上，提出假设：

假设1：随着财政分权程度的提高，地方政府财政支出分权水平也随之提高，激励地方政府增加生产性支出比重，不断推动地方第二产业的发展，而忽视第三产业发展。

（二）产业升级效应

在第二产业快速发展阶段，劳动力更多地投向劳动密集型制造业，对人力资本的质量需求较低，地方政府财政支出中对人力资本投资比例也较低，地方政府经济绩效更多依赖第二产业的贡献。当经济发展水平提升到一定阶段，第二产业的发展需要从粗放式、劳动密集型向集约型、技术密集型转变，这就需要依靠技术创新和人力资本来促进发展。[19]随着技术创新与人力资本提升，第二产业发展质量将提高，第三产业将得到快速发展。同时，随着第二产业增速放缓，地方政府注意到第三产业对经济增长的贡献度越来越高，开始增加对第三产业投资。人力资本投资的增加将提高地方政府与中央政府在财政收入分配时的博弈地位，中央政府将提高地方政府的财政支出分配权。随着投放在本级的中央财政支出的可支配程度提高，地方政府将逐渐增加对第三产业投资，人力资本水平也将得到提高。人力资本的高知识密集型特点，对于提高第二产业发展质量具有重要作用，这种双重效应使得地方政府增加对人力资本的投资，提高第三产业发展水平，并且对本级税收的贡献也随之增加，财政收入分权将对第三产业发展的水平起正向促进作用。从技术创新角度来看，在经济增长逐渐由要素驱动和投资驱动转向创新驱动的战略背景下，地方政府的竞争标尺也逐渐体现在技术创新上[20]，地方政府提高公共服务能力以吸引高技术人才，进一步提高创新能力，增加技术创新的财政支出投入。地方政府在财政分权的基础上，有着更多的财政收入分配自主权，增加对新技术研发的投入及改善社会福利保障性公共支出，从而促进第三产业发展。基于以上，提出假设：

假设2：随着财政分权程度的提高，产业升级效应超过政府投资偏好效应，由此形成财政收入分权程度与第二产业发展水平之间的“倒U型”非线性特征，与第三产业发展水平之间的“U型”非线性特征。

（三）财政分权综合效应

从前面分析可以看出，财政分权对产业发展水平的影响不是单一和线性的，是多个作用渠道共同作用的结果。从一般的层面看，财政分权并不会必然导致财政支出向生产性领域的倾斜，但是由于中央与地方政府财政资源的变化及财政收入分权与支出分权的程度不同，加上产业间的投资外部性效应和经济绩效考核，地方政府对产业的投入会有差异。在财政分权程度较低时，地方政府财政支出更倾向于对第二产业发展投资，这时中央政府更能有效利用地区财政支出结构进行调节，使得地方政府总体财政支出结构中对保障性等公共服务支出保持基本不变；而随着地方财政分权程度的提高，中央政府将逐渐减少对该地区保障性等公共服务财政支出，而地方政府逐渐增加公共服务支出，对第二产业的投入比例将相对降低，使得对第二产业发展的影响效应减弱。同时，财政支出分权的提高也将影响财政收入分权对相关产业发展影响的相关性变化的临界点，主要原因在于财政支出分权的提高将减少中央政府直接支配的财政资源。地方政府因中央政府对公共服务的财政支出减少而调整财政支出结构，增加第三产业发展的投资支出而降低第二产业发展的投资支出，使财政收入分权与产业发展的相关性方向变化提前，非线性的临界值降低，从而，财政收入分权与第二产业发展水平之间倒“U”型的临界水平降低，与第三产业发展水平之间“U”型的临界水平降低。基于以上，提出假设：

假设3：财政支出分权程度的提升相对制约中央政府直接可支配的财政资源，将使得财政收入分权与相关产业之间相关性方向变化提前，降低财政收入分权与第二、三产业发展水平相关性变化的临界值水平。

三、模型设定、变量与数据

（一）模型设定

在理论分析的基础上，本文分别设立财政收入分权和支出分权与产业发展水平的计量模型，实证分析财政分权与产业发展水平的关系（1），分别为：

其中，Indit、Insit分别为i地区t年第二产业和第三产业的发展水平，IDit和EDit分别为i地区t年的财政收入分权和财政支出分权；Xmit为一组控制变量，εit、σit是误差项。

根据前文理论分析可知，财政支出分权水平与第二、三产业发展可能存在非线性关系。因此，在模型式（1）和（2）的基础上引入财政收入分权变量的二次项，计量模型变为：

在模型（3）中，若系数β3显著，表明财政收入分权与第二产业发展水平为非线性关系，更进一步，若β3<0，则与理论分析一致，存在逆转的临界点Id*=-β1/2β3。同理，模型（4）中γ3反映财政收入分权与第三产业发展水平是否存在非线性关系，当γ3<0，与前文理论分析相同，存在逆转的临界点Is*=-γ1/2γ3。

为检验财政收入分权与相关产业之间相关性方向变化是否提前，是否降低财政收入分权与第二、三产业发展水平相关性变化的临界值水平，本文进一步将财政支出分权与收入分权的连乘项分别加入模型（3）和模型（4），即

此时，财政收入分权与第二、三产业发展水平的临界点分别是：

这里，回归系数β3和γ3决定财政支出分权对第二、三产业发展水平的促进与抑制关系转换的临界点水平。若β3>0，γ3>0，则表明随着财政支出分权的提升，财政收入分权与产业发展水平的相关性转换临界点提高；而若β3<0，γ3<0，则正好相反。

（二）變量选择与说明

1.被解释变量：产业发展水平。产业发展水平一般采用产业发展总量水平和产业占比相对数来衡量，这里借鉴林文生（2013）[21]的做法，分别用第二、三产业的产值占GDP比重来衡量第二产业（indit）和第三产业的发展水平（insit）。

2.核心解释变量：财政分权。本文借鉴贺俊（2013）[3]、卞元超和白俊红（2017）[20]等的做法，分别计算财政收入分权idit与财政支出分权edit。具体为：财政收入分权idit=地方本级预算内人均财政收入/（地方本级预算内人均财政收入+中央本级预算内人均财政收入），财政支出分权edit=地方本级预算内人均财政支出/（地方本级预算内人均财政支出+本级预算内人均中央财政支出）。

3. 控制变量

（1）人力资本（humit）。一般而言，人力资本水平越高，有能力进入第二、第三产业的人数越多，在相同的条件下能创造出更多的产值。借鉴李伶俐（2013）[22]的做法，以各省普通高校在校学生人数占各省总人口的比重来反映。

（2）外商直接投资（fdiit）。外商直接投资对于中国第二产业和第三产业发展有着重要的影响，不断促进中国产业的发展。这里借鉴张军等（2007） [16]的做法，选取各地当年实际利用外商直接投资额进行衡量，并用当年汇率中间水平换算成人民币。

（3）市场化水平（markit）。市场化水平衡量政府干预经济的程度，决定要素的流动和配置效率，进而影响产业的发展水平。本文市场化水平采用地区工业总产值与国有及国有控股工业企业总产值的差值除以地区工业总产值的比值进行衡量。

（4）城镇化水平（urbit）。地区的产业发展容易受到城镇化水平的影响。地区城镇化水平越高，为地区产业发展提供劳动力和土地等要素越多，从而促进产业发展水平提高。因此，本文采用各省城镇就业人数占全省全部就业人数的比重进行衡量。

（5）固定资产投资率（cait）。各产业固定资产投资为产业发展提供直接的物质基础，本文固定资产投资率用各省固定资产投资占GDP的比重进行衡量。

（三）样本说明及数据来源

本文的样本为中国2006—2016年除西藏外的30个省、直辖市、自治区面板数据。数据主要来源于相关年份《中国统计年鉴》《中国财政统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国工业统计年鉴》，部分缺失的数据采用差值法补齐。

四、实证结果与分析

（一）计量结果与分析

本文采用豪斯曼（Hausman）检验模型选择固定效应还是随机效应，再分别运用Wald 检验是否存在异方差、运用Wooldridge检验是否存在自相关。采用广义最小二乘法（FGLS）进行估计，以修正异方差和多重共线性带来的偏差。根据豪斯曼检验宜采用固定效应，进一步控制时间效应和地区效应，以实现模型的准确性。[23]具体结果如表1所示。

在表1中，（1）和（4）为不考虑非线性影响的财政分权与第二、三产业发展水平的回归结果。财政收入分权对第二产业发展水平的影响系数为0.3364，且在1%水平显著为正，说明财政收入分权与第二产业发展水平为显著正相关。而财政收入分权对第三产业发展水平的影响则正好相反，作用系数为-0.2733，在1%水平显著为负，说明财政收入分权与第三产业发展水平为负向相关，财政收入分权程度越高则越不利于第三产业发展。这表明在财政分权制度下，地方政府对区域产业发展的投入呈现投资偏向效应，更为偏向促进第二产业发展。从财政支出分权来看，财政支出分权对第二产业和第三产业发展水平的影响均具有正向的显著作用，系数分别为0.5219和0.2052，这说明地方政府在财政支出分权提升的前提下，更愿意增加对第二产业发展投资，促进第二产业的发展。

根据模型（2）与模型（5）可以看出，加入财政收入分权平方项后，财政支出分权和财政收入分权系数符号和显著性没有发生显著变化。模型（2）中财政收入分权平方项系数显著为-1.1058，说明财政收入分权与第二产业发展水平应为非线性，呈倒“U”型。这表明随着财政收入分权的提高，对第二产业发展水平呈现“先促进、后抑制”的现象，存在着作用的临界值。模型（5）中财政收入分权平方项系数则显著为0.7549，说明财政收入分权与第三产业发展水平为“U”型非线性关系，表明随着财政收入分权的提高，对第三产业发展水平的影响为“先抑制、后促进”，这正好验证前文提出的假设2。

根据模型（3）与模型（6）可以看出，财政收入分权与财政支出分权的交互项系数分别为-0.9089和-0.9037，均在1%置信水平下显著，说明对第二、三产业发展水平具有显著的负向抑制作用。财政支出分权程度的增加将使得财政收入分权与第二、三产业发展水平之间的作用逐渐减弱，作用的非线性转换临界值降低，即随着财政支出分权程度提高，财政收入分权与第二产业发展水平的正向关系逐渐减弱，最终出现负相关；而与第三产业发展水平的负向关系也逐渐减弱，最终转向正相关，假設3得以验证。

从控制变量来看，各控制变量对第二、三产业发展水平的影响不同。固定资产投资率对第二产业发展水平为抑制作用，而对第三产业发展则起到促进作用。市场化水平提高有利于促进第二产业的发展，但是对第三产业发展促进作用不显著。城镇化水平的提高不利于第二产业发展，而对第三产业发展存在显著的促进作用。人力资本对第二产业发展存在显著促进作用，而抑制第三产业发展，这可能是与人力资本质量高低相关，服务业特别是生产性服务业对人力资本的要求相对较高。

（二）临界值测算

从前文财政收入分权与财政支出分权交互项的结果可以看出，财政支出分权会影响财政收入分权与产业发展水平间的关系。因此，有必要进一步厘清各地区财政收入分权与产业发展水平的关系，为进一步制定财政分权和产业政策提供思路。首先具体分析2016年各地区财政收入分权与第二产业发展水平之间的关系。将财政收入分权、财政收入分权二次项、财政收入分权与财政支出分权的交互项系数代入式（7）可得：

根据上式，利用2016年各地区财政支出分权程度ed，可计算得到各地区财政收入分权与第二产业发展水平相关性转换的临界值水平，通过比较该临界值与各地区的财政收入分权水平，可以确定各地区财政收入分权与第二产业发展水平的关系。（2）从全国整体水平来看，2016年中国财政收入分权程度为0.6149，低于既定财政支出水平下的临界值水平0.6315，因此，财政收入分权与第二产业发展水平处于正相关阶段，这也与模型（1）的计量结果相符合。从区域层面来看，共有 14个省、直辖市、自治区的财政收入分权水平低于相应的临界值，而其余16个省直辖市、自治区的财政收入分权则已跨越临界值，这部分省份主要在东部地区以及部分中部地区。

同理，分析2016年各地区财政收入分权与第三产业发展水平之间的关系。将财政收入分权、财政收入分权二次项、财政收入分权与财政支出分权的交互项系数代入式（8）可得：

同样，根据2016年各地区财政支出分权程度ed，可以计算得到各地区财政收入分权与第三产业发展水平相关性转换的临界值，比较该临界值与各地区的财政收入分权水平，得到各地区财政收入分权与第三产业发展水平的相关关系。（3）从全国整体来看，2016年中国财政收入分权程度约为0.6149，高于既定财政支出水平下的临界值0.5141，因此，可以判断中国整体上，财政收入分权与第三产业发展水平处于正相关关系阶段。从区域层面来看，共有19个省、直辖市、自治区的财政收入分权水平低于相应的临界值，即财政收入分权水平提升将抑制这些地区第三产业发展，而这些地区大多位于中西部地区。对于其他11个省、直辖市、自治区财政收入分权与地区第三产业发展水平则处于正相关阶段。因此，要扭转财政支出对第二产业发展的投资偏好，助力在临界点左侧的省份跨越临界点。

五、结论与政策启示

根据财政分权与产业发展间的作用激励理论，利用2006—2016年中国30个省、直辖市、自治区面板数据，实证分析财政支出分权、财政收入分权与中国产业发展水平之间关系，结果表明：（一）财政支出分权对第二产业和第三产业发展水平的影响均为正的显著；财政收入分权与第二产业发展水平为倒“U”型非线性关系，而与第三产业发展水平为“U”型非线性关系；财政收入分权与财政支出分权的交互项对第二、三产业发展水平具有显著的负向抑制作用，使得这种非线性转换临界值降低。（二）中国整体财政收入分权程度低于既定财政支出水平下的临界值水平，财政收入分权与第二产业发展水平之间处于正相关阶段。从区域层面来看，2016年，共有 14 个省、直辖市、自治区的财政收入分权水平低于相应的临界值，而其余16个省（市、自治区）的财政收入分权则已跨越临界值。（三）中国整体财政收入分权与第三产业发展水平处于正相关关系阶段。从区域层面来看，共有19个省、直辖市、自治区的财政收入分权水平低于相应的临界值，而其他11个省、直辖市、自治区财政收入分权与地区第三产业发展水平处于正相关关系阶段。（四）从控制变量来看，固定资产投资率、城镇化对第二产业发展水平为抑制作用，外商直接投资、市场化、人力资本则为促进作用。固定资产投资率、城镇化对第三产业发展为促进作用，而外商直接投资、市场化作用不显著，人力资本则抑制第三产业发展。

结合以上研究结论，得出以下政策建议：（一）适时优化产业发展政策，动态处理财政分权与产业发展的关系。从实证结果可以看出，中央与地方政府财政收入分权与第二产业发展呈现倒“U”型关系，而中央与地方政府财政收入分权与第三产业发展呈现“U”型关系。由于各省财政分权的差异，对区域第二、三产业发展的影响也存在差异，这就要求中央政府对不同省份设定差异化的地方财政收入比重，以帮助地方政府调整对第二产业发展与第三产业发展的财政投资偏好，降低区域内主要依靠粗放式发展的资金投入第二产业，提高第三产业中科技、教育等公共服务投资比重，实现区域内第二产业与第三产业的协调发展。（二）依据区域经济发展的差异性制定异质性财政分权政策。对于财政分权程度较低的地区，应继续加强对财政分权的改革力度，中央政府应赋予地方政府更多的财政资源使用力度，地方政府利用更多的财政自主权，把握良好的信息资源优势，提高资源配置效率，从而促进产业结构转型升级。对财政分权程度较高的地区应减弱赋予财政自主权，防止因分权过度所导致的过度投资、资源浪费等财政分权负外部性的产生，降低产业发展效率，阻碍产业结构升级。（三）各地在注重财政分权对产业发展的作用时，也要着力提升人力资本质量水平，调整固定资产投资结构以提高投资回报率，完善产业发展的市场环境，以增强经济增长的稳定性与持续性。

注释：

（1）由于第一产业在中国经济整体和各地区中占比均较低，本文主要分析财政分权对第二产业和第三产业发展水平的影响。

（2）（3）各地区具体结果限于篇幅没有列出，需要请联系作者。

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