精准扶贫与社会救助的融合治理

王士心 锁罗曼

【摘要】精准扶贫与社会救助具有相同的目标逻辑和风险逻辑、一定的政策交叉和相同的“衔接点”、公共耦合属性和显著过渡特征，这使得兩者具有融合治理的“天然属性”。但当前我国精准扶贫与社会救助的融合治理仍存在一些问题，需要创新信息采集与核查机制，加大社会救助与精准扶贫政策的集中性调整，建立反贫困标准动态联动机制和信息共享机制。

【关键词】精准扶贫 社会救助 国家治理 【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

2013年11月，习近平总书记在湖南湘西花垣县十八洞村视察时，首次提出了“精准扶贫”。2014年2月，国务院公布了《社会救助暂行条例》，初步形成了全国社会救助制度。精准扶贫与社会救助均为我国反贫困制度建构中的重要维度，两者的融合治理，对提高扶贫效果、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

精准扶贫与社会救助融合治理的“天然属性”

精准扶贫与社会救助具有相同的目标逻辑和风险逻辑。社会救助制度要求对社会主体中受到自然灾害、失去劳动能力以及低收入的公民给予一定的生存保障，包含了一定的脱贫目标，能够与反贫困进程中的阶段任务紧密结合。通过社会救助，能够在一定程度上实现贫困的减少。当前，我国社会救助与精准扶贫形成了较为复杂的治理机理，两者之间的交互存在一定的风险，比如增加脱贫社会成本等。因此，精准扶贫与社会救助之间不仅有脱贫救助的目标逻辑，还有较为突出的风险逻辑。

精准扶贫与社会救助具有一定的政策交叉和相同的“衔接点”。在我国精准扶贫与社会救助工作的实施过程中，往往会出现包含同一反贫困目标的体系、制度以及项目，形成了一定的反贫困范式，即精准扶贫与社会救助的交互范式。综观当前我国社会的诸多反贫困政策，不管是精准扶贫，还是社会救助，均是对社会中某种贫困状态的一种回应和处置。精准扶贫的目的在于脱贫，社会救助的目的在于救济，前者具有反贫困功能，后者具有保障功能。通过社会救助辅助精准扶贫，能够使两个单独的救助范式转变成为交互整合的反贫困范式。

精准扶贫与社会救助具有公共耦合属性和显著过渡特征。西方有些研究者认为贫困是福利的缺乏，还有学者认为扶贫的实现是通过“扶智”来完成的，着重对无发展能力人群进行扶贫，同时辅以社会救助来避免贫困问题的加深。基于工具理性以及目标取向，随着我国经济发展水平的不断提升，选择式救助福利模式将转变为普惠型社会福利模式。精准扶贫与社会救助分别从属于以上两种模式，因此存在着前后的过渡衔接关系，具有公共耦合属性。

精准扶贫与社会救助融合治理存在的“瓶颈问题”

第一，精准扶贫与社会救助的融合治理在识别对象上存在“瓶颈问题”。首先，传统的扶贫对象信息获取主要依赖于个人申报、邻里访问、单位证明、社区评议、入户调查等方式，然而这些方式并不能准确获取存款、股票、房产、汽车等信息。低保工作执行与落实的过程中也存在监管不力、过程疏漏等情况，容易出现“错保”“关系保”等。其次，社会救助对象信息搜集的工作量较大、成本较高，仅依靠社会救助部门很难高效完成。最后，除了精准识别较为困难外，还存在精准分类、精准帮扶等多项问题，导致精准扶贫的对接工作较为困难。

第二，精准扶贫与社会救助的融合治理在政策规划上存在“瓶颈问题”。首先，社会救助政策的“碎片化”造成了实际工作的区域差别化、项目割裂化以及管理分散化。一些部门之间由于利益诉求差异较大，难以形成“合力”。其次，社会救助政策的“交叉化”造成了社会保障工作的重复问题。比如，社会救助制度和社会保障制度的交叉现象，有的特困人员同时被纳入双重救助范围。

第三，精准扶贫与社会救助的融合治理在标准确定上存在“瓶颈问题”。精准扶贫与社会救助在标准上存在的差异，导致中央扶贫标准与地区扶贫标准难以有效衔接，部分地区国家标准高于地方标准，但也存在地方标准高于国家标准的现象。这种标准差异导致地方在扶贫过程中无法准确进行衡量与界定，难以用正确的标准识别贫困对象。同样的，社会救助亦是如此，无法根据地区的差异设定对应的救助标准，容易出现社会救助不均衡问题。

第四，精准扶贫与社会救助的融合治理在信息共享上存在“瓶颈问题”。精准扶贫与社会救助在信息上具有不对称性，这种不对称主要是由于各部门之间的利益博弈产生的。不同部门在信息沟通上存在闭塞问题，尚未建立起有效的信息沟通机制。一个帮扶对象的确定需要由民政系统、税务系统、工商系统、房产系统等多个部门进行审核与鉴定，但这些部门之间尚未建立起有效的沟通机制，容易出现帮扶偏差等问题。同时，部门之间联系的欠缺，容易导致精准扶贫与社会救助融合治理的成本高、效率低。

精准扶贫与社会救助融合治理的优化路径

第一，创新信息采集与核查机制，推动对象识别落地。为了保证精准扶贫与社会救助融合治理的流程运行畅通，应积极创新信息采集与核查机制，运用政府购买服务方式实现高效能、低成本的信息采集，从而更好地落实对象识别。首先，应建立共建共享的信息平台，实现信息高效采集。信息平台能够为贫困户建档立卡工作配备共享数据库，便于贫困户认证，同时，也能够优化各部门的相关救助信息，实现“有限”资源的“无限”利用，巩固精准扶贫成果。其次，应构建信息核查机制。应由民政部门统一进行社工服务的购买，委托第三方社会组织实施，减轻信息核查压力，让扶贫工作落地落实。

第二，加大社会救助与精准扶贫政策的集中J性调整。精准扶贫与社会救助的融合治理，应去除两者之间的交叉重复部分，实现集中性调整。首先，应建立社会救助反贫困安全网，将功能单一的社会救助政策进行整合，使之与反贫困安全网络融合，做好精准扶贫激励、协调的补差工作。其次，避免反贫困的叠加。对此，各地应加强审核工作，去除社会救助与精准扶贫工作的重复部分。最后，应建立“阶梯式”的有序治理模式。社会救助应作为一种兜底功能存在，与社会保险、社会福利等有效衔接，从低到高逐层保障，进而与精准扶贫进一步融合。

第三，建立反贫困标准动态联动机制。当前，精准扶贫与社会救助之间存在标准上的交叉以及不协调问题，出现了脱序断裂现象。为了进一步提高反贫困效率，建立反贫困标准动态联动机制势在必行。首先，应充分贯彻“两线合一”，实行低保标准与扶贫标准统一设定，建立低保户脱贫系统，并将其与精准脱贫紧密融合，做到统一标准、统一政策。其次，应加强医疗救助与扶贫开发相结合，避免出现贫困户因病返贫或者因病致贫。最后，应构建农村低保标准与国家扶贫标准联动机制，适时进行标准调整，并接受社会监督。

第四，构建新时代信息共享机制，打破“信息孤岛”。为了进一步提高精准扶贫与社会救助的融合治理效果，应构建新时代信息共享机制。首先，应打造统一的互联互通精准扶贫信息平台，实现各精准扶贫部门的信息共享，做到分工明确，提高精准扶贫与社会救助融合治理效率。其次，应促进机构重组以及流程再造，打破各部分之间的利益壁垒，建立信息共享机制。最后，应建立精准扶贫与社会救助融合治理的配套社会服务。

（作者均为河北金融学院金融创新与风险管理研究中心讲师）

【注：本文系2017年度河北金融学院金融创新与风险管理研究中心开放基金重点项目“基于精准扶贫视角的社区金融创新模式比较研究”（项目编号：2017JDKF010）阶段性成果】

【参考文献】

①林闽铜：《我国农村精准扶贫的机理及其政策选择》，《中国民政》，2016年第5期。

②甘灿业、王山：《精准扶贫的理论内涵、实践困境及其路径选择》，《宁夏党校学报》，2017年第4期。

③刘金接：《加大社会救助保障力度，助力脱贫攻坚》，《当代江西》，2018年第2期。

责编/孙渴 美编/李月敏