企业职工基本养老保险基金赤字扩大的成因及对策浅析——以南平市为例

郑琼

三十多年来，南平市企业养老保险制度从无到有，范围从少到多，待遇从低到高，在化解市场风险、促进公平竞争、保护职工权益、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但随着养老待遇水平的大幅提高和退休人数的稳步增加，而南平市大部分企业缴费水平较低，基金征缴、稽核工作不到位，退休待遇审核审批受外因制约等因素，导致养老保险基金严重赤字，给基金的运行带来很大风险。从1998年开始南平市基本养老保险基金出现赤字，并且赤字金额逐年扩大，2017年当年赤字达22.30亿。

一、2013～2017年企业职工基本养老保险基金收支基本情况

近五年，南平市企业职工基本养老保险参保人数年均增长为3.88%，离退休人员年均增长为4.15%，基金收入年均增长达9.93%，基金支出年均增长高达11.76%。虽然常年征缴扩面工作成绩斐然，参保人数稳步增长，基金收入也逐年大幅增长，但还是难以跟上持续快速增长的基金支出步伐。随着退休人员待遇连续12年调增，2013年当年基金赤字13.54亿，到2017年当年赤字扩大到22.3亿，年均增长达13.28%。如表一：

表一：企业基本养老保险基本情况表

二、基本养老保险基金赤字扩大的成因

（一）退休人员待遇连续12年调增，是养老保险基金支出快速增长的主要因素

2006年以来，南平市退休人员待遇实现了连续12年调增，月养老金累计提高了1952元，充分体现了让退休人员共享发展成果的理念，使退休人员获得感、幸福感更加充实，同时也大大增加了基本养老保险基金的支出。

表二：退休人员调待增支情况表

基本养老保险基金当年增加支出总额与调待月人均增加额高度正相关，且对当年基本养老保险基金增支的贡献率都在60%以上，是基本养老保险基金支出增长的最主要因素。

（二）退休人数持续增长，是养老保险基金支出快速增长的重要因素（见表三）

近四年，南平市当年新增退休人员维持在8000人上下，其月人均养老金逐年增加，对当年基本养老保险基金增支的贡献率都在35%左右，是基本养老保险基金支出增长的重要因素。

（三）养老保险缴费下限低、核定责任不明确，导致养老保险基金缴费严重不足

1.养老保险缴费下限低，给参保单位漏报、少报缴费基数提供条件。南平市按规定的缴费基数下限为当地最低工资标准，远低于国家规定的当地在岗职工平均工资的60%，客观上为参保单位提供了很大的操作空间。有些参保单位借机少给职工缴费，只按略高于当地最低工资标准申报缴费，侵害了职工合法权益，也造成养老保险基金的严重损失。2017年顺昌县规定的缴费基数下限为1280元，当年缴费基数小于1500元的职工就有7814人（灵活就业人员除外），占当地缴费职工人数的62%。2013～2017年全市参保单位职工月人均缴费基数分别为1570元、1678元、1934元、2039元、2157元，分别占南平市同年在岗职工平均工资的43%、41%、42%、41%、40%，总体呈下降趋势，与足额缴费差距甚大，基金流失相当严重，也是造成养老保险基金赤字扩大的重要因素。

2.缴费核定责任不明晰。福建省人大2000年修改了《城镇企业职工基本养老保险条例》，将养老保险费征收职责赋予地税机关，授予其事前核定、事后稽核的权限，但2013年出台的《社会保险费申报缴纳管理规定》，明确社会保险经办机构对参保单位申报的缴费情况进行核定。地税机关与社保经办机构都认为自己没有核定权限，致使基本养老保险缴费处于参保企业自行申报状态。福建省社保局会议通报，福建省企业职工基本养老保险缴费基数，连续多年全国排名倒数，其原因不言自明。

（四）退休审核审批（领取养老金资格认定）存在漏洞

1.退休审核审批工作中，企业职工档案是确定出生年月，从事有毒有害、井下高温、特别繁重体力劳动等工种年限的关键依据。由于企业职工档案没有专业机构统一管理，在提前退休的巨大利益（据估算，每提前退休一年可多领取养老金26000多元，少缴养老保险费7000多元）驱使下，职工档案材料缺失、涂改现象相当普遍。一是申报退休时，将档案中不利的材料抽走，办完退休后又恢复原样；二是对档案中不利的材料涂改成有利于自己的记载。比如南平市某化工公司林某珠，下岗后职工档案一直由本人保管，退休审核审批时，发现其职工档案所有出生年月都涂改成身份证的出生年月。三是在档案中加塞原本不存在的材料，使之在待遇核定上成为有利方。

表三：新增退休人员增支情况表

2.女职工退休年龄按退休前五年岗位进行认定，管理岗位的按55周岁，生产岗位的按50周岁。岗位设置执行行业标准，职工岗位由参保单位自行备案。在实际操作中发现：一是大多数行业未颁布岗位设置行业标准，参保企业可根据自身需要进行岗位设置，因此基本上都将中层干部及以下设置为生产岗位；二是除烟草公司等少数效益好的国有单位外，绝大部分参保单位女职工都希望能早些退休，早些领取养老金，与企业想少缴费的愿望高度一致，这也导致了参保企业尽可能将女职工备案为生产岗位，以达到年满50岁就开始领取养老金的目的。2017年南平市本级当年退休的城镇女职工有351人，按50周岁退休的就有334人，占比95%。

此外，《社会保险法》明确规定参保人员遗属抚恤金由养老保险基金列支。因尚未出台遗属抚恤金标准，南平市养老保险基金暂未支付参保人员遗属抚恤金。我市每年有近3000名参保人员不幸死亡，一旦国家颁布遗属抚恤金标准，这也是一笔数量可观的支出，养老保险基金赤字将进一步扩大。

三、对策和建议

（一）提高参保覆盖率，加强基金征缴稽核工作

1.继续扩大参保覆盖面。一是工商、民政和机构编制部门应当履行法定职责，及时向社保经办机构通报用人单位的成立情况，以便社保经办机构及时掌握信息进行参保扩面登记。二是努力寻找扩面薄弱环节，充分挖掘扩面潜力。目前农民工参保率及参保积极性较低，尤其是在乡镇生产经营的采矿、养殖等行业，由于农民用工较多且年龄偏大，因此参保率更低，应列为扩面重点。

2.提高养老保险缴费下限势在必行。国家明确要求,各地要严格执行基本养老保险缴费基数政策,不得随意降低企业和个人缴费基数,企业职工基本养老保险的缴费基数下限为当地在岗职工平均工资的60%。此项政策执行后，估计每年至少增加养老保险基金收入6.7亿元。

3.明确养老保险缴费核定职责，强化稽核工作。针对缴费核定责任不明晰这一突出问题，福建省委、省政府高度重视，明确要强化社会保险征收机构责任，严格落实缴费基数审核。福建省各级地税机关应在申报环节，加强对企业申报的缴费基数与职工工资明细的核实比对。同时应高度重视稽核工作，提高稽查效率和数据的综合利用率，实现“应保尽保、应收尽收”。

（二）加强精算分析，建立完善基本养老金可持续增长的长效机制

养老保险待遇与其他险种不同，它具有刚性和长期性。因此，退休人员待遇调增应建立健全可持续增长的长效机制。一是调增幅度应综合考虑经济发展、职工平均工资、缴费基数、物价指数等因素，还要通过建立数学模型，使之与当年新增退休人员的待遇水平相平衡。二是充分利用调待分配方案，弥补基本养老金计发办法不足。当前早退休多拿少缴的意识比较突出，原因在于早退休只有个人账户养老金少一些，不足以抵消多拿少缴的利益。因此应完善调待分配方案，通过精确测算，划出一定数额，按照退休早晚进行分配，引导参保人员正确对待退休年龄问题，实现基本养老金与退休早晚紧密挂钩，同时为修改法定退休年龄作铺垫。

（三）加强档案管理，建立岗位设置标准

建立与市场经济发展相适应的企业职工档案管理体制,以适应经济发展和新型劳动力市场发展的需要,由现在的多头分散管理逐步过渡为集中统一管理。人力资源社会保障行政部门与档案行政管理部门应尽快制定企业职工档案管理办法,进一步明确企业职工档案管理范围、内容、方式、标准等，堵住职工档案随意抽取、涂改、加塞漏洞，确保职工档案的完整、真实、准确，为保障企业职工社会保险合法权益提供依据。

鉴于大多数行业未颁布岗位设置行业标准，人社部门应尽快研究制定岗位设置通用标准。让参保单位在岗位设置时有章可循，避免因人设岗、因需设岗的现象。从而真正实现退休年龄根据岗位性质进行认定的初心。

（四）严格依法行政，依法查处违法违规行为

一是应严格执行《社会保险法》，对拒不履行法律义务的参保单位和直接责任人员，应及时依法严肃查处，定期将查处结果通过多种渠道进行曝光，促使企业负责人和经办人自觉遵守。二是养老保险经办征收机构应从参保登记、缴费核定、个人账户管理、退休审核审批、领取资格认证等各个关键节点严格把关，严格落实错案问责、倒查工作机制。三是对参保单位和个人以欺诈、伪造证明材料或者其他手段，骗取养老保险或者其他社会保障待遇的按诈骗公私财物罪，追究刑事责任，有效防止基金损失。

企业职工基本养老保险基金赤字进一步扩大，应引起各级政府的高度重视。只要不折不扣落实《社会保险法》，树立全社会依法参保缴费观念，建立完善基本养老金可持续增长的长效机制，彻底做到“应保尽保、应收尽收”，严把基金支出关，就能确保企业职工基本养老保险基金平稳安全运行和社会保险事业的可持续发展。