外空军事化对“和平利用外空原则”的挑战及应对

朱忻艺（华东政法大学国际法学院）

北京时间2018年6月18日，美国总统特朗普签署行政命令，指示五角大楼创建美国第六军种——独立天军，通过集中美国空军、海军和其他军事单位各自拥有的太空功能，进而从根本上改变美军结构。美国这一举措体现其对外空实施统治的野心，引发各国对维护外空安全的广泛关注。事实上，自人类开发利用外层空间以来，外层空间军事化现象长期存在，在客观上对外空安全造成极大的负面影响。进入21世纪以来，空间技术的飞速发展也使外空军事化问题愈发突出和严重。《外空条约》作为规范探索和利用外空活动的基石，其中的“和平利用外空原则”正面临着来自外空军事化的挑战。

1 外空军事化对“和平利用外空原则”的挑战

1957年10月4日，苏联发射了世界上第一颗人造地球卫星，人类对外层空间的探索活动由此开启。在此后的半个多世纪里，各国在“和平利用外空原则”的指导下逐渐加强对外空的探索和利用。

《外空条约》在序言中规定：确认为和平目的发展探测及使用外空之进展，关系全人类之共同利益，深信外空探测及使用应该造福所有各民族，不论其经济或科学发展之程度如何，亟愿对于为和平目的探测及使用外空之科学及法律方面之广泛国际合作有所贡献。《外空条约》第4条第2段规定：月球与其他天体应由本条约所有当事国专为和平目的使用。这是“和平利用外空原则”在法律文本中的首次明确规定，为探索和利用外层空间提供了指导方针。

在“和平利用外空原则”被适用于探索和利用外空活动的过程中，以美国和苏联为首的国家赋予其范围不同的含义。第一个观点将“和平”等同于“非侵略性”，此为以美国为首的国家所持观点。由于《外空条约》第4条和《月球协定》第3条只是列举不能在外空具体进行的军事活动，那么可以理解为所有其他“防御性”军事用途的活动都是允许的。这一解释似乎符合主要空间大国的实际做法。第二个观点将“和平利用”等同于外空“非军事利用”，此为以苏联为首的国家所持观点。相较美国，苏联对这一原则的解释范围过窄，导致其与美国存在严重的分歧，并在之后的防止军备竞赛议题中无法达成一致。在“非侵略性”的理解下，外空军事化活动得以所谓合理地开展，造成对“和平利用外空原则”的挑战，具体体现在以下几个方面：一是，现行国际法对外空军事化规范十分有限；二是，空间大国主导立法；三是，外空非军事化共识难以达成。

现行国际法对外空军事化规范十分有限

现有的规范外空活动主要法律文件有《外空条约》《月球协定》《登记公约》。《外空条约》作为规范外空活动的宪章，在禁止部署核武器或任何其他种类的大规模毁灭性武器方面作出了明文规定，但列举式的规定使其陈旧的条款难以规范日益发展的新型武器的使用。

具体而言，条约并未禁止小规模杀伤性武器、低杀伤性武器，如具有杀伤性近地轨道武器等。除此之外，对武器类型之描述性解读存在列举的缺陷，并将成为各国发展新类型武器的法律漏洞。另外，《外空条约》中部分概念的模糊性是防止外空军事化的重要障碍之一，如“和平利用”、“大规模毁灭性武器”的界定之争迟迟未得到有效解决。尤其各国对于“和平利用”的随意曲解，以美国为首的空间大国制定其各自的发展计划，堂而皇之地将外空用于军事目的，从而使“和平利用外空原则”形同虚设。由于对“和平目的”原本就存在着争议，再加上“军事人员”和“非军事人员”、“和平目的”和“非和平目的”、“军事性研究”和“非军事性研究”，本身区分起来就很困难，而且在现实中可以轻易转换。此类限制性条款的设立极易成为军事利用外空的条约依据，会使有关国家在外空以和平目的为名行军事目的之实。

《月球协定》在《外空条约》的基础上重申“和平利用外空原则”，但由于其缔约国数量的有限性造成其约束力相对较弱，无法在外空活动规范中发挥至关重要的作用。《月球协定》第3条第2段规定禁止在月球上使用武力或以武力相威胁，或从事任何其他敌对行为或以敌对行为，或利用月球对地球、月球、宇宙飞行器、宇宙飞行器的人员或人造外空物体使用武力或以武力相威胁，但并未规定责任追究机制，不利于条约的严格遵守和执行。第14条第1段规定缔约各国对于本国在月球上的各种活动应负国际责任，不论这类活动是由政府机构或非政府团体所进行的，并应负国际责任保证本国活动的进行符合本协定的各项条款。缔约各国应保证它们所管辖的非政府团体只有在该缔约国的管辖和不断监督下方可在月球上从事各种活动。条约规定了缔约国的义务和管辖对象，但并未规定具体的管辖和监督机制，对于具体的外空利用活动未能给予有效的管理和规范。

《登记公约》立足于设置一个外空物体总登记册，借以帮助辨认外空物体，并有助于管理探索和利用外层空间的国际法的施行和发展。《登记公约》要求对外空物体的情报登记入册，但只要求登记国提供外空物体的一般功能。在实践中，各国往往在登记内容中隐瞒外空物体的真实信息或军事化用途，以掩盖其背后的军事化利用目的。该规定不利于联合国掌握各国所登记的外空物体的确切和全面的信息，不利于达成《登记公约》成立之初的目标。

空间大国主导立法

成立于1959年的联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS，以下简称“外空委”）是联合国大会的下属组织和辅助机构，也是和平探索与利用外层空间国际合作的协调中心。外空委下设两个常设全体小组委员会：科技小组委员会和法律小组委员会。外空委每年举行会议，审议联大向其提出的问题，以及成员国向其提交的报告和提出的问题。日内瓦裁军谈判会议（简称“裁谈会”）则是世界上多边军控与裁军领域唯一的立法机构。外空委和裁谈会的一票否决制度在绝大程度上体现着美国单方的意志，而非各国的集体意志，从而导致限制外空军事化议程频频陷入僵局。

无法否认的是，当前的外空军事化实际上是由美国主导的。美国为了保持自身已形成的外空军事优势，继续开展独立的外空探索与利用活动，避免外空立法束缚其手脚。美国明确反对制定防止外空军事化的任何法律文书，其退出《反导条约》就是明证。美国的这一举措对世界安全构成威胁，为国际条约的有效遵守开启危险的先例。

外空非军事化共识难以达成

国际条约体现国家利益，是各国协调意志的集合，但外空非军事化至今未明文规定于任何国际条约之中。究其根本，源于外空强国的极力阻挠，也体现出大多数国家对外空绝对安全的顾虑。外空非军事化意味着外空军事力量的削弱和外空武器研发的减缓，其相当于减损国家自我保护的能力。于一个主权国家而言，外有超级大国加快控制外空主导权的威胁，内有维护国家自身利益及保存自卫力量的需要。各国之间信任缺失，唯有推进本国军事力量的发展。如果每个主权国家将自身的安全绝对化，对存在空间提出无限要求，就只能导致各国处于敌对状态。结果，自身反而处于不安全的状态。防止外空军事化，即禁止试验、生产、安放、部署和使用一切外空武器并销毁现有的外空武器，是各国人民的殷切期望，反映人民追求和平与稳定的愿望。但在国家层面，主权国家的首要目标是国家利益的维护，因此全面禁止外空武器国际条约的订立任重而道远。

2 基于“和平利用外空原则”对外空军事化的法律规范

联合国主要机构发挥其应有作用

第一，强化联合国大会在防止外空军备竞赛中的地位，促进“防止外空军备竞赛”议题在裁谈会中得到广泛而深入地讨论，并得以有效执行。而作为大会辅助机构的外空委，在防止外空武器化立法方面进展缓慢。在外空委未来的职权发挥中，应加强和裁谈会的合作，加强与各国的沟通交流。1985-1994年，裁谈会设有外空军备竞赛特设委员会（以下简称“外空特委会”），以防止外空军备竞赛。外空特委会根据授权，就外空定义、外空武器以及和平利用外空三大议题进行全面性审议，审查与防止外空军备竞赛有关的问题。但由于美国1993年宣布结束战略防御计划以及外空特委会未能在“防止外空军备竞赛”议题上取得实质性进展，裁谈会未能在1995年后重新设立外空特委会。在国际战略格局仍不稳定的当下，国际社会应探索建立防止外空军备竞赛特委会，使之具有谈判职权，并应尽快重新启动裁谈会的实质工作。

第二，发挥联合国安理会对由外空军备竞赛引发的武力或武力威胁的监督作用，关注安理会提请注意的危及国际和平的外空军事化行动。在安理会建立的监督机制之上，结合国际机构或国际组织对缔约国的监督程序，构建全方位的监督体系，加强对各国军事行动的核查。在安理会的努力下，势必限制各国借助军备竞赛发起的武力或以武力威胁的军事行动，促进国际社会的和平与稳定。

以“软法”形式辅助完善现有立法

第一，在限制军备竞赛方面，国际条约发挥着举足轻重的作用，但其陈旧和笼统的规定亦给各国留下可利用的空间发展军事力量。《外空条约》作为外空领域的宪章，在订立之初就反映出空间大国的力量博弈，现存的各国立场即体现其修改难度之大。另外，重新制定新的国际条约规范外空军事化，未必能得到当今空间大国的一致赞成。不同于《外空条约》中有关模糊性概念的统一较为困难，《月球协定》和《登记条约》由于缔约国较少，其中规定不完善之处较为容易通过相互协商加以规范。

第二，软法最初较为广泛地运用于国际环境法领域，用于处理具有即时性且难以达成共识的环境问题，后来国外学者对国际软法的研究延伸至国际人权、国际经济领域。软法虽无法律约束力，但不得不承认的是，它在上述领域取得了实际效果。软法具有一系列明显的优势，它没有成文形式的法律原则，不需要国家批准，其具备的高度灵活性特点能够对形势变化迅速作出反应。但相对硬法而言，软法不具备强制约束力，因而在国际立法进程中进展缓慢。

在外空领域，软法的运用散见于联合国大会的决议中，例如1996年《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》中确认《外空条约》中“共同利益”含义为“开展这一国际合作应是为了促进所有国家的福利和利益，不论其经济社会或科学技术的发展程度如何，都应成为全人类的事业，应特别考虑到发展中国家”。当空间大国间的利益难以有效协调时，在外空非军事化领域适用软法可以暂时避免硬法的制定，取得更大的灵活性。在硬法正式确立之前，软法可为各国协商推动硬法的订立提供合作的平台，在某些紧迫的议题中发挥作用，能弥补对国际空间法律规则供给的不足。

建立透明和信任措施

在美国反对禁止太空武器化谈判之际，俄罗斯于2005年向联合国提交建立太空活动的透明与信任建设措施。此后，俄罗斯单独或者联合中国等国家向联合国提交此类建议。2006年，中国、俄罗斯等国家向联大提交议案《太空活动的透明与信任建设措施》，呼吁在太空建立透明与信任机制，防止太空武器化。建立透明和信任措施源于各国间的合作意向，并以协定的方式，作为推动外空非军事化的努力将之推广。

影响国家间信任建立的因素不胜枚举，其中对于政治和心理上的信任建立尤为重要。在政治上，通过政策公开和军事活动交换等一系列举措将促进信任，减少彼此间的偏见和误解。在心理上，通过一贯、连续和彻底地执行约定的措施，增加对上述举措遵守的程度。在这一过程中逐渐提高安全度，最终消除在外空活动中的敌对。建立透明和信任措施不具有法律约束力，不能弥补现有法律文件存在的漏洞，不能取代法律规范的地位，但是它仍然是实现外空非军事化的过渡措施和有益补充。在各国信任的逐渐增强中，同时扩大对其他国家的正面影响，为外空领域的公开透明作出良好的表率，有助于将来制定具体的限制军备和裁军协定。

3 结语

“和平利用外空原则”在其具体含义的争议中走过了50多年。在以和平与发展为主题的时代下，却不乏各国频繁发展反卫星武器等违背该原则的行为，给世界带来不安全因素。在强化国际软法作用的前提下，发挥联合国主要机构的职能，逐步建立起透明和信任措施，以维护国际形势的稳定。尽管“和平利用外空原则”在国家实践中遇到了前所未有的挑战，但每一个爱好和平的国家应携手共同维护国际法体系，以达外层空间的和平。