财政补贴的竞争法审查及其改进

刘伟

摘 要：财政补贴是国家干预经济的重要手段，能够促进产业结构调整和转型升级、平衡和加速地区间的经济发展，但极易对市场公平竞争带来消极影响，例如破坏市场结构、误导市场行为、减损市场绩效，等等。《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》对此予以重点关注，但缺乏全面性的制度构建。这方面，欧盟国家援助制度值得我们学习和借鉴。欲改进我国财政补贴的竞争法审查，必须落实公平竞争审查制度，坚持必要性原则、公平原则和透明度原则，同时要建立补贴评估机制、豁免机制、信息披露机制和异议机制，以规范财政补贴的实施，平衡财政补贴和竞争政策的冲突，确保市场竞争机制不被财政补贴所扭曲。

关键词： 国家干预；财政补贴；公平竞争；竞争法

中图分类号：D922.2文献标识码： A文章编号：1003-7217（2018）05-0148-07

一、问题的提出

党的十八大以来，党和政府对市场公平竞争的关注超过以往任何一个时期。从具体的反垄断大案要案查处、一系列反垄断执法措施出台，再到宏观层面放松管制的政策导向以及公平竞争审查制度的建立，都强烈表明党和政府希望通过公平合理的竞争机制推动经济社会发展的坚定决心。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“加快完善社会主义市场经济体制……实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰……清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法……”。这为我国公平竞争审查制度的实施指明了方向。而从另一个角度而言，构建公平竞争审查制度也是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想中“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的具体措施，也是“深化依法治国实践”的生动表现。以此为契机，国家发展改革委、财政部等五部门于2017年10月23日联合出台《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，对包含财政补贴在内的影响特定企业生产经营成本的国家优惠措施予以清理和规范，维护市场统一和公平竞争。由此可见，我国政府执法部门已经认识到大规模的财政补贴对市场公平竞争的负面影响，并逐步采取措施减少这种负面影响。本文拟以此为关注点，厘清财政补贴的正负面影响，并借鉴欧盟经验，提出完善我国财政补贴竞争法审查的新思路。

二、“双刃剑”效应：财政补贴的功能性考察

财政补贴是国家有意识地通过财政资金对特定的行业、企业和居民所进行的一种补助和救济，它是国家为了实现其特定政治经济目的而对经济进行干预的重要形式。目前，各国财政补贴规模的日渐扩大已是不争事实，这也为我们研究财政补贴的功能提供了认识基础。

（一）财政补贴的正面功能

1.促进产业结构调整和转型升级。

当政府动用财政资金对某个企业或行业进行补贴时，该企业或行业将会获得巨大的发展资源。在各国对新兴产业的支持及对落后产业的调整中，都可以看到国家财政补贴在其中所发挥的重要作用。目前，我国很多地区都在推动产业转型升级，需要大量的资金来进行运作，这绝非一个企业或者一个行业自身实力能够做到的。因此，通过国家的财政补贴来促进企业产业结构调整和转型升级是十分必要的。例如，欧盟专门就关闭落后煤炭企业规定了补贴措施，其目的是弥补煤炭生产单位关闭所产生的特殊费用。我国政府为关闭落后小企业，促进产业结构调整和转型升级，于2010年下发《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》，安排专项资金作为小企业关闭补贴。而在日本，财政补贴被视为是落实补充性产业政策的最重要手段，用以弥补市场失灵，促使经济效益水平提高[1]。由此可见，各国无不重视通过财政补贴来推进产业结构调整和转型升级。

2.平衡和加速地区间的经济发展。

很多国家的地区之间因历史、资源环境、地理位置等方面原因，经济社会发展水平并非处于同一水平线上。地区间的发展不平衡问题不但制约了整个国民经济的发展，也为一系列社会问题埋下了伏笔。因此，各国政府均寄希望通过财政补贴来解决该问题。当一个地区的经济发展水平远跟不上其他地区的发展水平时，国家通过有意识地补贴，刺激该地区扩大生产，并以此带动该地区经济的发展。在这方面最明显的例子就是两德合并后，德国政府对原民主德国落后地区所进行的财政支持。根据《欧盟运行条约》，德国政府的此种补贴可以获得欧盟委员会国家援助审查的豁免，该条约第107条第2款第3项也因此被称为“德国条款”。还有一些国家，奉行不均衡发展战略，对一定地区实施大规模补贴，以加速其发展，再通过其先发优势来带动其他落后地区的经济发展，从而实现整个国民经济水平的提升，而我國正是奉行这一战略的典型代表。

（二）财政补贴的负面影响

应该说，世界上本无一种完美无缺的制度，财政补贴制度同样如此。它是克服市场失灵、稳定市场机制的灵丹妙药，同时也是扭曲市场公平竞争的一剂毒药。“国家的财政补贴可以人为地改变被补贴者的市场地位，例如有助于它们维护或者扩大市场份额，而且这种维护或者扩大市场份额是以其他同类企业得不到补贴为代价的，所以，国家的财政补贴对维护公平自由竞争的市场秩序有着非常不利的影响。”[2]过多过滥的财政补贴会给市场公平竞争带来不利影响，主要体现在它会造成产品市场扭曲，导致分配效率低下，破坏市场经济的分配和表现。也许政府补贴并不真正谋求破坏市场竞争，甚至是好意为之，但在客观上可能会造成竞争机制的扭曲。具体而言，财政补贴对市场公平竞争的负面影响表现在以下三个方面：

1.财政补贴对市场结构的破坏。

众所周知，财政补贴能够改变商品的相对价格，而商品相对价格的变动能够引起整个社会资源配置的变动。资源配置的变化，从另一个角度来说就是市场结构的变化。比利时Caroline Buts·Marc Jegers教授在对13000个获得补贴的比利时企业进行研究后发现，固定资产补贴对企业市场份额有着重大而积极的关联影响。同时，财政补贴实施和终止的决定，对现有公司的研发绩效有影响，极易改变竞争的强度。即使是受到欧盟国家援助制度严格控制，一些措施的总金额仍然影响公司的市场份额[3]。

但是此种市场结构的变化并非基于正常的市场竞争而导致，而是由于财政补贴不正常地增强了受补贴企业的经济实力而引起的连锁反应。例如，我国曾在2003-2005年批准了六户金融保险企业用工效挂钩办法核定的职工工资作为企业所得税纳税扣除额，致使这些企业纳税工资扣除额大大高于未实行这种办法的企业，从而可以少缴企业所得税。据测算，六户企业仅2005年一年就因此少负担所得税60多亿元①。此种计税方式极大地增强了这六户企业的经济实力，使其有能力在市场上以更低廉的价格开展不公平的竞争。欧盟委员会一向认为，补贴有可能在增加或维持产品市场的市场力量方面产生扭曲效应。即使补贴不能直接增强市场力量，它也可以通过阻止现有竞争对手的扩张、诱导它们退出或阻止新竞争对手的进入来间接增强市场力量②。

2.财政补贴对市场行为的误导。从微观上来说，财政补贴对市场主体的行为有着不良影响。过多过滥的财政补贴会大大地增加市场主体的逆向选择、过度冒险和寻租行为。

不计成本和不问目的的财政补贴会挫伤被补贴者通过改善生产经营来降低成本的积极性，放弃其他更为复杂和更有难度的增加企业收入的方法（如生产和销售等），而将自己行为的动机和方式置于最大限度获得财政补贴的角度，谋求能获得更多财政补贴的一切可能性机会，使政府等公共机关的偏好替代私人主体的理性选择。过多过滥的财政补贴还可能使潜在的受益者自满或更倾向于冒险。在这种情况下，对该行业整体表现的长期影响可能是负面的③。另外，过多过滥而无明确法律依据的财政补贴极易产生寻租行为。由于财政补贴的权限掌握在政府部门手中，企业千方百计地想获得或获得更多的国家补贴，寻租的动机十分强烈，因此，财政补贴实施过程中的寻租行为难以避免，这将直接威胁市场经济的公平性和透明性。根据有关学者的研究，与地方政府建立政治联系的民营企业确实能够获得更多的财政补贴，更遑论各国有企业所获得的巨额财政补贴；而且，在制度环境越差的地区，政治联系的这种补贴获取效应越强[4]。

3.财政补贴对市场绩效的减损。

根据媒体调查报道，在2016年，上市公司共计获得政府补助1260.04亿元，比2015年的1194.47亿元和2014年的924.04亿元又有所增加。其中149家A股上市公司在政府的补助下才避免业绩亏损。更有甚者，其中10家上市公司连续三年靠政府补助才避免亏损[5]。反之，一些常年在行业占据绝对垄断地位的企业，仍能从国家获得大量补贴。例如，据统计，中国石油和中国石化在2004-2013年共累计获得政府补贴超过1250亿元，其中在2008年分别一次性获得政府补贴157亿元和503.42亿元！[6]故而有媒体指出，“很多政府补助资金流向了产能过剩行业；许多地方政府以各类名目发放政府补助后，并未对企业是否按照规定使用补助进行监管，也没有把补助资金使用情况向社会公开。政府的补贴成了一笔糊涂账。……这些补助对某些上市公司甚至起着决定性作用，直接关系到它是盈利还是亏损。”[7]

从上述报道可以看出，不受控制的大规模财政补贴对市场绩效有着根本性的破坏。不论是明补还是暗补，均只能实现工业行业产出的增长，却不能促进生产效率的提高[8]。有的企业每年能获得数亿甚至是数十亿的巨额补贴，但仔细研究其年度审计报告就不难发现：若是扣除国家的巨额补贴，其利润值将是负数。可见，补贴可能会阻止市场机制对最有效率的生产者进行奖励，相反却对效率低下的企业进行奖励。这可能会导致那些原本能够留在市场上的竞争对手被迫退出市场，或者永远不会进入市场。同样，补贴可以阻碍效率低下的公司离开市场，从效率更高的竞争对手那里获得市场份额。如果没有正确的目标，补贴可能因此支持低效率的企业，并导致市场中许多企业的运作明显低于有效规模。从长远来看，干预竞争的进入和退出过程可能会扼杀创新，降低全行业的生产率④。另外，我国的财政补贴重在强调社会效益，而忽视经济效益[9]，具有明显的政策导向性，那么，必然导致作为市场主体的企业会在实现社會效益的方面采取更多行动，用以获得补贴。但作为企业来说，若不把经济效益置于首要地位，那有违企业本质和市场经济规律，由此带来的结果就是整个市场绩效的低下。

三、域外法制的经验：欧盟竞争法控制下的财政补贴

（一）欧盟竞争法下的财政补贴控制概览

在欧盟，竞争政策的主题除了规制竞争的私人限制外，还有一个突出特征就是根据《欧盟运行条约》第107至109条对包含财政补贴在内的国家援助进行控制。欧盟原则上禁止成员国通过国家资金给予某个企业或者某个生产部门优待与援助，因为这种优待与援助可能与欧盟统一大市场不相兼容。因此在欧盟，包含财政补贴在内的国家援助是被置于竞争法规则之中进行调整。

目前，根据《欧盟运行条约》第107条第1款的规定，欧盟委员会和欧盟法院确定了四项标准，用以界定成员国给予企业的优惠是否构成欧盟法上的国家援助：（1）转移国家资金⑤；（2）赋予经济优势⑥；（3）措施具有选择性⑦；（4）对竞争和贸易存在影响⑧。符合这四项标准的国家措施将被认定为国家援助。根据《欧盟运行条约》第108条，成员国政府在实施国家援助之前，须通知欧盟委员会，得到批准后方可实施，否则，欧盟委员会有权要求受补贴的企业将已获得的援助及同期利息一并退还给政府，亦即所谓的“返还义务”。然而，这并不会导致对国家援助的全面禁止，因为《欧盟运行条约》第107条第2、3款列出了不属于国家援助一般禁令的例外。此外，《欧盟运行条约》第108条第2款授权欧盟委员会根据成员国的要求，确定与《欧盟运行条约》相兼容的国家援助类型。

（二）国家援助审查的“兼容性”评估

2012年5月，欧盟启动国家援助现代化计划（SAM），强化对国家援助评估的经济分析，确定了对成员国国家援助兼容性（Compatibility）评估的共同原则。只有在符合下列各项标准的情况下，委员会才可能对成员国的援助措施予以放行：（1）为共同利益确定的目标作出贡献：拟议的国家援助措施必须符合欧盟共同利益目标；（2）国家干预的必要性：拟议的国家援助必须能够改善市场无法自我实现的问题，例如纠正市场失灵和解决公平或凝聚力问题；（3）援助措施的适当性：拟议的援助措施必须是实现共同利益目标的适当政策工具，如果有其他对市场竞争损害更小的措施，则不得采取国家援助措施；（4）激励效应：拟议的援助必须改变有关企业的行为，使其从事或不从事额外活动；（5）援助的比例：拟议的援助数额和强度必须限制在引起有关企业从事额外投资或活动所需的最低限度；（6）避免对成员国之间的竞争和贸易产生不应有的负面影响：拟议援助的积极影响必须大于消极影响，从而使该援助措施的总体平衡是积极的；（7）援助的透明度：委员会、成员国、企业和公众，必须能够方便地知悉相关援助措施的信息⑨。