关于保障性住房供给政策和路径的研究

张家颖?王维 于彩霞

摘 要：本文简要介绍了我国保障性住房政策从经济适用房、廉租房、公租房及棚改安置房四个方面发展的脉络和主要路径，用数据分析了货币化补偿为主的当前棚改结构。最后，根据研究，参考发达国家房屋供应的主要构成，探索了非盈利企业模式下的保障性住房供应建议和需要把握的三项基本原则。

关键词：保障性住房；供给政策；非盈利模式

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.22.219

1 引言

党的十九大指出房子是用来住的不是用来炒，党中央要求加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。2018年7月底，中共中央政治局分析研究当前经济形势和经济工作，会议明确要求坚持因城施策，促进供求平衡，进一步整顿房地产市场秩序，解决好房地产市场问题，坚决遏制房价上涨。加快建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制。新一轮房地产市场调控把“坚决遏制房价上涨”作为主基调，房地产市场进入新一轮调控周期。2018年7月，楼市政策性调控前所未有的密集，70余项各类型楼市调控政策在全国各一二三线城市进行了发布，2018年1-7月，全国主要城市调控次数达260次。调控已经引发房地产市场的新一轮波动。

2018年一季度，全国房地产销售增速近20%，但具体细分到城市类型又显示出了较大差异，40个典型重点监控城市销量增速仅6%，而全国三四线城市销量为典型城市增速的五倍达30%，而且三四线城市自2016年初呈现全局性走强。调控政策背景下，2018年8月，全国一线城市土地成交面积环比增长18.7%，同比下降25.8%；二线城市环比增长38.3%，同比增长39%；三线城市土地成交面积环比下降24.3%，同比上涨63.1%。40个典型城市土地出让金收入2069.3亿元，环比减少8.3%，同比增长6.9%。其中，特别是银行信贷政策环境的持续性收紧，房地产的资金成本及回收周期持续延长，房地产开发的周期性以及以“限价摇号”为主要调控手段所引发波动正在形成双重叠加效应。正如十九大报告指出的那样，“坚持房子是用来住的”，一要解决“房子”和“住”的问题，二要必须维护“平稳健康”这个关键，笔者认为应充分利用国有平台公司在市场化操作的原则下，以保障性住房供给为杠杆，在平稳控制的前提下实现健康发展。

2 我国保障性住房的政策演变

保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。从全国层面，我国的保障性住房主要经历了经济适用住房、廉租房、政策性租赁住房（公租房）、定向安置房（主要为棚户区改造）四个阶段：

1994年12月中旬，建设部等部委制定颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，第一次提出建立“以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，全面推行住房公积金制度，加强经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题，向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价”[1]。

2.1 经济适用房为保障性住房主体的阶段

1998年7月，国务院制定并颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该《通知》明确，要建立和完善以经济适用住房为主的城镇住房供应体系和制度，重点发展经济适用住房，按照家庭收入的不同实行不同的住房供应，其中：供应廉租住房（政府或单位实施）给最低收入家庭租赁，中低收入家庭获得经济适用住房申请购买资格后自愿购买，而收入高的家庭以市场价商品住房购买、租赁。该《通知》还首次明确，调整住房投资结构，商业银行可向个人发放住房贷款，房屋购买进入了“贷款时代”。同时，该《通知》还进一步对住房货币化，计划经济体制下的住房实物分配制度就此终结，住房分配货币化正式确立；

2.2 廉租房为保障性住房主体的阶段

2007年8月7日，经过多年经济适用房分配后，为进一步规范房地产市场发展，国务院颁布并制定了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意見》（国发〔2007〕24号）提出“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到十一五期末使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善”[2]。该《意见》首次把廉租住房作为解决低收入家庭住房困难的主要途径，从政策性层面明确了要建立健全廉租住房制度，把廉租房原有的保障“最低收入家庭”扩大到“低收入家庭”。同时，该《意见》还在三方面对渠道、资金及经济适用房定性予以明确：在廉租房供应渠道上，建立了在商品房等其他类型小区中配建廉租住房制度。在资金筹措上，首次从制度层面将廉租住房纳入地方财政年度预算安排。在经济适用房定性上，明确了其属于政策性住房，购房人在一定年限内只拥有有限产权（多数省级落实文件将年限定义为五年）。

2.3 政策性租赁住房（公租房）为保障性住房主体的阶段

住建部等7部委于2010年6月制定颁布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），根据城市化大规模推进中遇到的城镇职工住房的保障问题，解决“城市中低收入”家庭认证方面的缺口，该《意见》进一步扩大保障范围，保障性住房进入了“公租房时代”。在房屋来源渠道上，该《意见》明确公租房可以通过新建、改建、收购、长期租赁（市场租赁）进行筹集。对于确需新建的公租房，该《意见》也给出了原则性意见，即以在普通商品房小区配建为主，也可以适当集中新建。在房屋保障对象上，也发生了本质性变化，在廉租房原有保障“城市中等偏下收入住房困难家庭”的基础上，将“新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人”员纳入供应范围（以大中型城市及城市工业集中区为主，“供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件和租金水平，由市、县人民政府确定”）。在廉租房和公租房政策过渡问题上，该《意见》同时也予以了明确“已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租赁住房。符合廉租住房保障条件的家庭承租公共租赁住房的，可以申请廉租住房租赁补贴” [3]。

2.4 定向安置房（棚改）为保障性住房主体的阶段

棚改项目自2006年东北老工业区集中整治开始，虽然一直在不间断的实施，但作为保障性住房供应主体上，主要在2015年6月。当月25日，国务院制定颁布了《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）。在棚改模式上，该《意见》也首次实现了实物安置向货币化安置优先的转变。货币化安置指的是政府在棚户区改造过程中，将原原址重建及异地安置等实物化安置转变为直接补偿（即货币化），被拆迁居民有实际购房需求的，从普通商品房市场上购置住房。在资金筹措上，在央行于2014年上半年创新推出PSL（Pledged Supplementary Lending，即抵押补充贷款），通过棚户区改造计划方式（以各省住房城乡部门审核为主），通过政策性银行（主要为国开行）及各商业银行向棚改地方政府发放低利率或政策性贷款，地方政府通过政策性贷款作为支付货币化主要资金支出渠道，以棚改存量可出让住宅用地出让金或政府中长期财政预算作为资金偿还渠道。

近年来，棚改资金支出规模急剧扩张，从资金规模上，PSL余额自2015年中旬的约6500亿，到2017年2月已经增加超过2万亿大关（2.2万亿）。仅政策性银行，国家开发银行棚户区改造贷款余额从2014年末约6400亿，仅一年（2015年底）成倍上涨至1.3亿元。从改造套数上，2015年全国棚改开工约601万套，2016年开工606万套，2017年开工约600万套，其中，2014、2015、2016年、2017棚改货币化安置比例分别为10%、29.9%、48.5%、60%。

3 参考非盈利企业模式下的保障性住房供应建议

非自建房屋来源主要有盈利和非盈利开发，取得方式上也有租赁、部分产权、全部产权。随着城市化规模和人口的爆发式增长，发达国家自上个世纪50年代至90年代也出现了住房短缺的情况，但各国解决方式却分为：完全市场化（营利组织）和政策性保障（非盈利组织）两种不同倾向。

资料来源：“联合国欧洲年度住房与建筑统计公报”，转摘自孟晓苏《住房政策的国际经验与启示》，《中国软科学》1998年第7期P102[3]。

众所周知，日本于上个世纪80年代出现房地产泡沫同时引发大规模规模经济危机，2007年，美国出现次贷危机（房地产次级抵押贷款市场危机）并引发全球金融市场持续动荡，单一的市场化供应必将导致阶段性和周期性的房地产市场动荡，过于保障的住房公积政策（如计划经济下的分配制度）造成过大的财政负担和平均主义。

完善市场经济体制下的多元配给制度，以分类保障为原则，多种使用方式并存，提高保障性住房占比，发挥国有资金杠杆和保障双重属性，参考非盈利企业（欧洲主为工会、住房合作社和住房协会等），拓宽保障性住房有效供给渠道。建议把握以下基本原则：

3.1 市场经济主导

从发达国家住房保障发展模式上看，基本都是从政府建设模式到建设补贴，最后发展为住房租金补贴。公租房政策特别是配建政策充分运用市场经济杠杆起到了良好效果。作为政策性保障，为解决民生问题，在发展初期，必然需要政府住房保障的主要力量。同时，随着不同地区发展特别是经济及住房需求量的差异，部分地区可供市场租赁的住房存量增加，则其住房保障比重即可逐步降低，运行机制逐步可以由政府主导逐步转向市场调节，发展至后期，地方政府可侧重于发挥财政杠杆、信贷支持、政策引导、典型示范的作用。

3.2 更加注重效率

从当前我国的房地产市场现状看，虽然发达国家已经以租金补贴为主形成住房保障体系，但基于当前实际，笔者认为在个人诚信体系建设尚不充分，全国性质的统一住房平台尚未建立等情况下，当前尚应在市场化原则下采取住房建设补贴模式提高保障性住房的供给。改变现有货币化棚改政策，加大一线城市新就业人员以及低收入群体的住房保障问题。同时，要注意避免“一刀切”，需要形成多渠道供应的方式解决住房困难。

3.3 注意适度干预

要坚持政策连续性稳定性，加快建立长效机制。在以行政手段控制房价的基础上要更加兼顾公平与效益，形成长期稳定的住房保障政策和灵活的供应体系。要坚持政府的主導作用，协调社会资本共同建立社会住房保障体系，使不同层次的居民享受经济社会发展的住房保障成果，解决住房领域不平衡不充分的发展和人民日益增长的美好生活需要之间的矛盾。各级政府应因地制宜，在解决保障的同时发展房地产市场，激发社会资本活力，更大程度刺激了领域的消费，发展地方经济。

参考文献：

[1]关于加快发展公共租赁住房的指导意见.（建保[2010]87号）[S].

[2]关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发〔2015〕37号）[S].

[3]孟晓苏.住房政策的国际经验与启示[J].中国软科学，1998（07）：

102.

作者简介：张家颖（1987-），女，江苏泰州人，硕士，讲师，研究方向：工程管理与房地产相关领域。