土地流转过程中农民的权益保障分析

文/刘博



土地流转过程中农民的权益保障分析

文/刘博

上海大学

1 土地流转过程中农民权益保障问题现状分析

1.1 经济发展迅速，需要土地流转

我国的土地资源的总量是有限的，城市建设用地和农村建设用地二者之间是此消彼长的。工业要发展，城市化要继续进行，就必然面临着征用农地的问题，进而衍生出失地农民群体，因此对我国农民的有关土地的权益保护问题进行研究是现代化进程中不可逾越的问题。相比于西方发达国家，我国工业化的步伐较快，解决深层次社会矛盾的体制机制不足，也没有给予足够的时间吸纳失地农民，因此农民失去土地后安置问题的矛盾越来越突出。

城镇化建设对农村土地的征用，将农村农用土地转化为非农用土地，城市土地使用者取得土地使用权后获得超额利润，但由于我国集体产权的不明确，很大部分补偿款没有落实到农民手里。农民失去了赖以生存的基础——土地，而针对农民的社会保障制度建设远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，覆盖率处于低水平。现在的安置方式又多为货币安置，“一次性买断”行为，这对失地农民非常不公平，因为货币安置只是对农民的最低生活安排，没有解决农民的养老保险、医疗保险问题，缺乏起码的最低生活保障。

1.2 河南省土地流转过程中农民权益问题的研究现状

目前国内学者对河南省农民权益的研究主要集中在以下几个方面：农民失去土地后生活现状、农民失地的补偿和安置、农民实地后的社会保障问题、农民由失地引起的权益受损原因、失地农民市民化等。这类研究主要采用的是调查和统计的方法，但是一般调查都具有明显的局限性，比较具有参考价值的实证研究的确比较匮乏，即使是国家课题项目，调查的样本的规模也只有不到一千人，所以相对来说，其代表性和参考价值就非常有限了，对失地农民现状的把握和分析不够到位、深刻，得出的结论实用性不强。土地流转流通的过程中农民失去土地引起的权益保障问题是一个社会性问题，其关乎到政治、经济、法律、文化等各方面，但目前的研究视角都比较单一，从宏观层面上进行的研究更少。

2 失地农民权益保障问题的解决对策分析

2.1 明确土地所有权，保障农民的受益权

明确土地是农民神圣不可侵犯的财产。土地是农民生存之本，城市化进程中绝对不能以牺牲农民利益为代价。因此，在农用地转为建设用地过程中，应改变计划经济时代的行政征地方式，尽可能用市场机制来解决。作为与土地最密切的群体一农民，必须直接参与土地交易全过程，这样才能有效地克服征地过程中“寻租，发生保证农民对土地的所有权、使用权、处置权等得到充分的尊重，利益得到有效保障。

2.2 规范土地补偿费用标准，保障农民经济获得赔偿

应该以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据制定征地补偿标准，地方政府应该设计合理的征地补偿机制，征地补偿费即便不能做到对失地农民损失的“全额赔偿”，至少应该保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。征地的补偿安置费用既不能按照土地原用途来测算，也不能完全按照土地未来用途来测算，而是按照被征地的土地价格确定的。而土地价格则是按照被征地所承载农民的实际社会安置成本来确定的。对非征地而言，其价格则应该按照土地的产出率和承载能力来确定。现实中，土地价格的确定应该是一个完全市场化的行为过程，应该是一个“以人为本”和“以民为本”的实践活动。换言之，征地补偿安置标准的确定应该“以民为本”，即主要应该以被征地所承载农民安置的实际社会成本来确定，而不是以土地用途来确定。

2.3 规范公共权力，优化政府行为

失地农民本身素质偏低，在劳动力市场竞争中处于劣势地位，受教育程度一般偏低，没有能接受新技术的应用，他们缺乏各种培训，甚至没有接受过培训。他们社会资本薄弱，没有足够的资金用来获取外界的最新信息，这就影响了就业信息的获取。另外城市经济的发展状况还远远不能满足劳动力就业的需求，凭空多出的失地农民的就业需求更是无从满足。征地补偿标准不合理，对失地农民货币化安置只能解决他们的眼前问题，难以从长远的角度化解他们的生计危机，有制度因素，也有人的主观原因。作为土地制度的重要组成部分, 征地制度不仅承担着为社会公共事业建设提供土地的职能, 而且还发挥着协调土地权利各方利益关系的重要作用。形成于计划经济时代的中国征地制度内生的种种弊端引发出一系列尖锐矛盾, 严重影响制约着社会稳定与经济的健康发展。征地制度改革目前已经成为社会各界普遍关注的焦点问题。征地补偿是征地制度的核心和关键, 针对现行征地补偿标准不合理性展开详尽系统的分析是明确把握征地制度改革方向, 进而提出具体改革措施的必要前提。

改革征用土地的收益分配机制，目前所采用的土地收益分配格局是政府拿大头、集体拿中头、失地农民拿小头，为了经济的长远发展和规范公共权利，树立良好的公仆形象，应该改为失地农民拿中头，切实维护好失地农民的经济权益，对未来充满信心，分享发展成果。另外政府应该引导和帮助失地农户积累资产,创造良好的投资环境和统一规范的市场秩序，多向农民提供以发展为目的的投资，帮助失地农民积累自己的财产，也减轻了政府的财政负担。例如政府可以让失地农民当股东，按照“撤村不撤社，转居不转工，土地变资产，资产变股权，农民当股东”的总体思路，将集体经济共同共有的产权制度改革为社员按份共有的产权制度。

2.4 完善政府服务职能，确保公共服务到位

2.4.1妥善安置失地农民

政府应确立“以民为本”的政策思想，制定出土地政策应切实考虑农民群体的实际生活状况，在不降低他们原有生活水平的条件下协商征地，甚至让农民因征地而提高生活水平。在此基础上确立“就业优先”的政策目标，让农民就业有保障，不再为失去土地没工作而成为无业流民，影响社会稳定的大局。

2.4.2提高失业农民技能素质

推进城乡统筹就业,培育统一的劳动力市场，制定相应的就业扶持政策，对失地农民进行就业培训。促进失地农民生产性就业，提供就业能力，广开就业渠道，消除就业障碍.其中关键是，把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。对失地农民进行再就业培训，鼓励失地农民自主创业。对失地农民进行再就业培训是解决安置问题的长效之路。只有通过职业培训，提高失地农民的从业能力，并尽可能帮助农民再就业，才能真正解决他们根本的发展问题。政府应该根据失地农民的不同情况，不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道提高各项技能，特别要根据市场的需要，有针对性地专项技术培训，切实增强失地农民的就业能力和专业技术素质。同时，鼓励和扶持失地农民自主创业，政府引导失地农民成为创业主体，唤醒他们的创业意识，鼓励他们发展以劳动密集型为主的加工业，支持失地农民开办企业。针对自谋职业和自主创业的失地农民，政府应在贷款、税收等方面对失地农民提供优惠政策。

2.4.3完善基本生活保障机制

实行最低生活保障机制，解决农民的生存问题，消除对社会的不利影响，一是从科学发展观和构建和谐社会的高度，增强对失地农民问题的认识，二是消除城乡二元社会体制的制度性排斥，以土地换社保，三是推进征地的规范化、法制化。

2.4.4建立普惠的社会保障机制

农民在失去土地的同时也失去了附着在土地上的社会保障，造成农民失去土地后生活的困境和生存的困难。在我国农民社会保障制度建立和健全的过程中，国家是主要的实施主体，任何时候任何国家都是国家来保障失地农民的利益；失地农民要在国家的带领下积极参加社会保障制度的建立和完善从而保障自己的权益。在农民社会保障制度中，要全面保障农民的基本权利，建立普惠的社会保障机制，要实现社会保险，社会福利和社会救助三方面的真正意义上的社会保障体系，要实现失地农民最低生活保障、医疗保障、养老保障等等同城镇市民同等的社会保障待遇。