河南省财政支农问题的研究和分析

文/刘博



河南省财政支农问题的研究和分析

文/刘博

上海大学

1 河南省财政支农总体现状

在过去的40年中，河南省的财政政策的重点放在党和国家不同时期的战略部署，积极推进农村改革，释放市场活力的农业，促进农业发展，增加农民收入。河南省财政支农政策跟随国家财政支农改革，大体上可以分为四个阶段，第一阶段是1978-1987年，为财政支农全面改革时期，十一届三中全会以后，省内各级财政部门改革了财政支农资金的分配、使用管理办法,并且对财务管理金的分配、农业税征收管理办法，对激励农业生产力的发展，起到了积极的作用。第二阶段是多层次，多渠道增加对农业的投资，在综合，创新思维的阶段支持粮食生产规模的新高度，拓宽融资渠道，整合和吸收社会资源，增加财政对农业的投入力度。此外，在这一时期，河南省建立了财政支农资金的使用，着重突出了重点方向。第三阶段为1997-2002年，这一阶段为着重强化农业基础设施建设，财政支农机制以及深化改革阶段。1998年河南省从国家大局出发，开始推行积极的财政政策，探索并建立公共财政框架，并推动财政支出改革，进一步完善财政金融框架对财政支农具有重要影响。。在这期间，各市县在全省内对基础设施建设投资的增加加大，改善农村基础设施；并且着力完善财政支农机制和方式，支持农村税费改革。第四阶段是从2003开始，这个阶段是实现战略转型时期的财政政策。2003具有重要的里程碑意义，对提出的城乡统筹发展城乡发展战略，第一次党的中央作出明确表示，并提出了将解决三农问题作为优先在全党工作中的重点；从2004年开始，中央连续出台了步实施了1号文件，逐步实行了四减免和四补贴的政策，省内也逐渐加大力度推进支农惠农政策，加大对农业的投资的力度，转变了财政支农的指导思想，从而推进了农业农村全面发展。

2 河南省财政支农存在的问题

近年来，国家财政支农的力度的逐步增长虽为人们所感受，但支农过程中仍然存在一些问题，影响着财政用于农业增长发展的效率和效益水平。

2.1 财政支农资金总量小比重低，省内各地区支农力度不同

随着改革的全面深入，第二产业和第三产业所占比例逐渐增加，农业投资的比例逐渐降低。投入不足制约着省内农业产业的升级与发展。近些年尽管国家加大了对农业的投入力度但是河南省的农业投资力度，但其投入仍赶不上农业生产发展的需要的速度。省内对农业的投入与其他发达国家相比仍存在不小的差距。

2.2 财政支农资金管理体制和机制不健全，资金管理不当，有效使用资金的可行方法的缺乏

用于支农发展的资金的来源和性质多种多样。不同来源的资金具有不同的性质，不同性质的资金下又具有很多项目，并且一些项目在实施的过程中其方法又是不尽相同的。财政支农资金具有“小、散、乱、重”的特点，这就增加了支农资金的管理难度。当前，我国对于财政支农资金实行多部门分块管理，但是这种方法却造成了职能交叉和多头管理的现象，各部门之间难以统筹协调，缺乏整体规划和统筹安排，各部门管理也呈一片“散”、“乱”现象，因此政策效果并不明显，降低了涉农资金使用整体效益。此外，在支农资金投放过程中，投放形式比较单一。很多补贴直接把现金发放到农户手中，使对于与农业相关的农业、新科技等农业发展的激励作用低于预期水平。此外，后续管理不到位，造成了很多项目补助资金利用效率低，效益差。

2.3 支农资金使用、管理过程不规范

一是支农资金在上报和下拨过程中环节过多，程序复杂，很多项目从上报到资金下达时间搁置过久，再加上资金到位不及时，很多项目在缺乏资金的情况下无法开工，导致一些项目延期甚至搁置，很多项目如河南省中小型农田水利建设都是由于资金投入不足而停滞；二在预算项目执行过程中，一些项目单位没有遵守相关规范，擅自随意更改项目内容，自主增加项目资金金额，而相关审计和验收不及时，从而导致报账信息失实；此外在资金使用的过程中常常会出现挪用支农资金的现象，对支农资金的挤占和挪用不仅会耽误相关项目的正常进行和完成，而且使得资金和项目存在脱节，并且无法对资金使用的真实情况进行核算和管理；四是一些单位和部门本身内部管理混乱，单位或部门风气不正，甚至一些管理人员本身缺乏职业素养，轻视政府政策，滥用挥霍支农资金，上报虚假信息，对待相关项目敷衍行事。

2.4 财政支农结构存在问题

整个支农资金的结构农业基础建设比重小，尤其是农业新科技推广等投入不足，农业技术进步缓慢，制约着农产业的进步和发展。各类项目财政支农资金地方财政部门自主使用支农资金，将支农资金用于解决历史性的债务或者填补其他项目资金的空缺上，在省内的有些地方负债情况比较严重，特别是农村税费改革后地方财政还债途径越来越少，致使很多乡镇只能依赖于财政支出。并且由于地方性的基层机构正常运转的需要，行政管理费用占用过高的比重，以至于根本满足不了支持地方农业发展建设的需要。地方性收入机制的不稳定，导致大量不规范收入衍生，进而又进一步的恶化了财政支出结构。

2.5 省内财政支农政策不完善

当前，省内的财政支农政策大多是针对农产品生产领域，对于现代农产品、农产品加工业的政策支持不足；虽然政府在农业生产经营方面投入了大量的资金，但是其效益低于预期效果。分散的农民在市场中的地位不平等，获得的市场信息不充分，是各种风险的被动承担者。这些都是由于省内相关政策力度不够，政策覆盖面狭窄。

3 财政支农问题存在的原因分析

针对省内财政支农存在的种种问题，究其根源，有以下三大原因。

3.1 经济发展对财政支农的影响

改革开放以后，河南以中原大省的优势进入经济快速发展的轨道，经济效益惠及大多数群众，但随着第一产业的效益差于第二、第三产业，第二产业的外部效应扩大，河南省经济发展的优势没有得到凸显，经济水平依然落后，面临着经济体制转轨、推动产业升级等挑战。同时，实现河南省经济健康发展的任务，如何优化财政支出结构，已成为非常紧迫。

3.2 政府职能界定不合理规范

“政退社进”的进程缓慢，政府的自我定位不准确。并且由于各部门政府为了超额完成工作指标，具有增大谋求政治利益和经济利益的冲动，力求争取更多的项目资金，消耗了大量的不必要的财力和人力。而对于一些效益较差的项目，政府却没有集中人力物力财力给予充分解决。如农村义务教育、农科技推广、农村医疗卫生等这些应该由政府供应和保障的项目，政府却职能缺位。

3.3 财政支农缺乏制度保障

财政支农问题主要发生在执行环节中，地方性政府与改革开放之前相比拥有较多的自主性，但是随着政府层级的降低，地方性政府的规范程度就较低，稳定性也越差，对于各支农项目资金处理上的带有极大的随意性。一些地方性的支农项目预算形同虚设，地方官员随意调整预算，致使支农项目不能正常执行。正是由于法律的滞后性以及法律的约束力不足才导致一些官员越轨行为的发生。

4 对于省内财政支农存在的问题的解决手段和措施

4.1 整合财政支农资金，提高资金使用效益

适当的分类涉农资金并加以整合，以避免重复。明确各部门机构的职能，减少交错交叉，理顺各部门之间的关系，将各财政管理部门之间的协调沟通规范化，尽可能避免和防止涉农资金使用脱节或重叠，灵活、高效的配置各种支持农业发展的资源，最大可能的提升涉农资金的使用效率。政府要清楚的认识到财政支农资金整合和支农资金整合二者的区别。推动财政的扁平化管理，减少中间环节和政府管理层次，避免信息沟通不畅，提高政府行政效率，实现省内地方政府权责对应、财权和事权的对应，为推动农业现代化提供优良的保障。

4.2 加强对财政支农的管理，创新财政支农资金管理方式

根据省内实际情况，不断创新财政支农资金支付办法。具备条件的市县，可以大胆的放开手，实行财政直接支付；条件不成熟，理，标准化主报销程序，加强项目支出的真实性验证。对于条件不成熟的市县，项目融资、资金可实行报账制管可以实行报账制管理，使报账程序更加规范合理，强化涉农项目支出真实性。此外，加强对项目单位违规行为的问责力度，深化县级财政报账制改革。建立财政支农投入后再评估，对项目投入决策前的预期和投入后产生的社会效益、经济效益、环境效益进行再评估，加强对项目运营的监测追踪和反馈。

4.3 调整和完善省内支农政策

增加对农业公共产品和公共服务的供给，加强对农村中义务教育、医疗卫生、最低生活标准的保障，提高农民整体素质，革新陈旧的农业生产发展观，营造良好的农业现代化发展氛围。加强农业科技的推广力度农业科技是农业竞争的核心竞争力，加强农业科技研发和推广，着力解决农业科技在投入和使用过程中出现的问题，注重对农业科技人才的培养，培养一批懂科技、素质高的农民，加强创新和改革，增加对农业科技的投入，形成稳定的投入增长机制。完善农业补贴政策，加大粮食补贴力度，扩大补贴覆盖范围，创新改进良种补贴方式，使得补贴能够凸显政府政策导向。