我国行政事业单位内部控制存在问题的内因分析

文/段海燕



我国行政事业单位内部控制存在问题的内因分析

文/段海燕

北京国家会计学院

从行政事业单位内部控制制度来说，内部控制是指“单位为了确保相关事业活动进行，以及国有资产的安全与完整，财政信息的真实、合法，防止舞弊行为的产生，实现组织社会公益目标而制定和实施的贯穿于各事业单位活动各个方面的一系列组织措施。”从COSO报告框架内容角度来说，刘永泽认为行政事业单位内部控制是指“由单位领导负责，全体人员共同实施的，为实现单位控制目标，通过制定一系列制度，实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程。”这个概念全面概括了COSO报告的定义，体现了全员参加、动态过程的特点。

行政事业单位性质是承担政府职能，为社会提供服务的非盈利机构，我国行政事业单位众多，行政权力相对集中，内部控制建设起步晚，人才储备不足，体制机制不健全，致使我国行政事业单位客观上存在内控制度不完善，内部管理比较薄弱。从单位内因看，行政事业单位内部控制，主要有内控意识不强、体制机制不健全、会计核算不力、人才缺乏等问题。具体分析如下：

1 内部控制意识不强

内部控制意识是内控管理的开端和前提，更是营造内控环境建设的一项重要内容。良好的内部控制意识对强化管理者内控能力、完善内部制度、强化内控监督等方面有着重要的指导作用和现实意义。

当前，行政事业单位内控管理意识不强，根子在行政事业单位领导，主要表现为：没有认识到或不了解内部控制知识和内控制度的重要性，没有把内控管理当成领导的一个必备技能和主要业务素质。存在重行政管理、轻深入了解的学习之风，有的虽然掌握和了解了一些内控知识和方法，但在思想上对建立健全单位内部控制抱着无所谓态度。有的不重视内部控制制度建设，想当然地将财政部门的预算控制等同于内部控制，未能及时建立健全的内控体系。有的认为，内部控制制度只是建章立制，从来没有意识到内部控制是环环相扣的动态体系，各类人员在其中有各自独立扮演的角色。有些认为把行政事业单位的财政资金预算、使用、报销分开割裂看待，甚至有的还针锋相对，相互拆台。有的负责人把内部控制简单理解为行政上下级关系，相当然地把财会部门当成“钱袋子”，把会计人员当成“付款员”。

2 体制机制不够健全

虽然有《行政事业单位内部控制规范（试行）》作为指导，但由于行政事业单位种类繁多，行业特点、行业财务制度和行业工作要求千差万别，在实际工作实践中，由于内部控制的专业性、技术性、实践性要求过较高，各单位在制定本行业和本单位内部控制时，不可避免的出现了许多问题，主要有：

有的在制订制度上，照抄照搬，不切实际，适用性差，不是高高在上，就是离题千里。有的虽建立有较为相对完善的内控制度，但是在执行过程中，有章不循、违章不究，流于形式，甚至等同虚设。有的内部控制协调组织不健全，不少单位没有单独设置内部控制职能部门，或者明确内部控制的牵头部门，遇事找不到专门负责组织协调工作人员。有些单位没有形成“三大一重”决策机制，或是有这样的机制，但制度也不完善，对重大经济活动事项没有做出具体界定，责任区分不明显，在执行过程中，无法准确地把握。有的单位在内控管理活动中，决策、执行和监督不能严格遵循不相容岗位相互分离原则，甚至有的单位领导习惯同时担任决策者和具体执行者的二重角色。有的单位岗位职责及分工不明确，内部控制关键岗位职责权限不清晰，不能有效地推行关键岗位责任制、关键岗位轮岗制度。有的单位虽然建立了信息管理系统，但不能运用现代科学技术手段，如大数据、移动互联网等新兴数据应用技术，有效嵌入内控管理活动的各个环节，提升内部控制管理层级。

3 会计核算信息失真

由于我国行政事业单位人员流动存在机制不活、上升渠道单一，所以导致我国行政事业单位会计基础工作长时间在低层次徘徊，产生众多伴生性问题：在机构设置中，单位会计机构设置不规范、分工不明确。在资产统计中，有的行政事业单位，对所属资产统计不清、掌握不全，开展会计核算活动不经常、不规范、不全面，致使长期存在账外资产、有账无物的不良现象。资产管理和价值核算分离矛盾突出，存在管资产的不管资产价值变化，管会计核算的不管发放情况、实物状态及分布情况的现象。在内部资产转移、变更中，存在手续缺失、财产盘点不落实等问题，造成单位所属资产统计不实，家底不清，进而造成单位预算弹性过大，甚至可能造成内控失实的严重后果。在会计处理中，部分单位还存在各项成本费用乱挤乱摊、账目清单随意乱调乱动、私自或变相违规发放奖金补贴、福利等现象；有的单位存在实际会计或统计会计两本账，会计信息失实，财务管理混乱等现象。

4 财务管理水平不高

经济全球化和贸易自由化的日益深入，随着我国社会主义市场经济体制的日趋完善，内部控制不断接轨国际新框架，我国内控管理进入了一个全新的时代。新形势和新变化给财务工作和财会人员提出了更的标准和要求。新的《会计法》规定，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证；而担任单位会计机构负责人的，除获得会计从业资格证书外，还必须具备会计师以上专业技术职务资格或从事会计工作3年以上经历。但是由于我国行政事业单位众多，单位编制管理各有不同，如行政单位目前普遍存在财务管理职能弱化的问题，在内设机构中多数没有平行设置单独的财务管理职能处室，只在机关办公厅（室）或后勤管理部门下设财务室，安排会计出纳1-2个工作岗位，小的单位还由普通机关办公室人员兼职担任。个别单位虽设有专门财务管理部门（如财务司、财务处、财务科），但只具有上下协调职能，机关内部财务管理职能仍然在机关办公厅（室）或后勤管理部门。这种财务管理体制，对行政事业单位内部控制建设极为不利，必须尽快转变。行政事业单位职能弱化和专职财务人员缺乏，造成大多数现有专兼职财务人员缺乏相应的财务知识、专业技能。与专业会计人员相比，无论是在业务素质上，还是在遵守财经纪律和法规上，都有较大的差距。另外，由于部分行政事业单位机构小、激励机制不健全等直接原因，即使是专业的会计人员，也由于长时间从事同一工作，出路不畅通，竞争环境缺乏，创新氛围不浓。这些都给行政事业单位内控带来较大的风险和不确定性。

当然，行政事业单位的内部控制工作，内因固然重要，但只有内外参与单位的通力协作，紧紧围绕单位内部控制目标，才能建立科学高效的内部控制体制机制。