政府和社会资本合作（PPP）项目财政支出绩效评价——以山东财经大学莱芜校区PPP项目为例

王浩之

（山东省莱芜市财政局，山东 莱芜 271100）

山东财经大学莱芜校区PPP项目为第三批中央财政PPP示范项目，该项目由莱芜市城市建设投资服务中心负责运作，采取BTO（建设—移交—运营）+EPC（施工总承包）运作方式。项目总投资88 000万元，包括建设教学楼4.8万平方米、办公楼0.8万平方米、图书馆组团4万平方米、宿舍食堂4万平方米、创业中心0.7万平方米及部分配套工程等，项目建成后能够满足10 000名学生的教学和生活需求。

一、莱芜校区PPP项目运作模式

莱芜市城市建设投资服务中心经公开招标方式选定社会资本方，由社会资本方与莱芜市城市建设投资控股有限公司（以下简称城投公司）共同成立PPP项目公司（以下简称SPV公司）。注册资本1.4亿元。其中，城投公司出资1 000万元，股权比例为7.1%；社会资本出资1.3亿元，股权比例为92.9%。城投公司不参与SPV公司的分红，不参与SPV公司的日常经营管理，并不为SPV公司的融资提供任何形式的担保，但对SPV公司享有监督权，以及对重大事项决策持有否决权。市政府授予SPV公司在特许经营期内的融资、投资、建设和运营维护等特许经营权。在12年的特许经营期内，市政府和山财大莱芜校区根据对SPV公司的履约考核情况，支付可用性付费和运营维护绩效服务费，期限届满，SPV公司将物业、维护等运营权无偿移交给山东财经大学莱芜校区。

二、财政支出绩效评价

（一）绩效考核指标

1.可用性绩效指标。校区工程考核指标包括：建设标准和规范；工程质量等级评定达到合格以上，验收合格；建设工期不超过两年，以开工日起计；安全文明施工与环境保护经相关部门考核达到预期指标，满足教学、住宿、生活等需要。

2.运营维护指标。设立楼宇服务、校园服务、能源管理、工勤服务等四个指标，赋予不同的权重分值，组织政府、校方、学生代表以及专业人员组成考核组，进行考核打分，作为支付运维费用的依据。

3.调价机制。政府支付的可用性付费仅调整工程决算与投标报价的差额部分，并在决算批复下达的次年进行，其他年份均按照中标人的每年可用性付费报价金额支付，不做调整。运维绩效服务费将根据运营维护期间的通货膨胀等情况根据设定的调价公式进行调整，调价周期为三年。

（二）财政支出责任确定

莱芜校区PPP模式本身并不具备向最终用户收费的机制，属“政府付费”类PPP项目，采取“可用性和绩效付费”模式。可用性付费包括SPV公司为项目建设所筹集的债务本金与财务费用、税费以及社会资本方所投入项目公司的股本和股权投资收益。原则上项目投资回报率不高于8%。除去建设期利息外，在10年经营期内共计获得的政府支付的使用性付费上限为98 360万元，由政府每年等额支付，建设期利息由政府据实支付。运维绩效服务费包括本项目范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报，政府支付的年度运营维护绩效服务费的上限为200万元。市政府每年向项目公司支付可用性付费和运维绩效付费，作为项目投资回报。

（三）财政支出的成效

1.发挥政府资金的撬动作用，减轻了财政资金的支出压力。政府出资1 000万元，社会资本需要投入股权1.3亿元，债务资金5.3亿元，投入校区工程建设，政府出资和社会资本的出资比例为1∶66，政府资金的杠杆撬动作用非常明显。通过PPP模式，引进社会资本，由社会资本先期投资建设，在今后12年内，政府分期向社会资本支付资金，拉长了资金支付时间，减轻了政府财政资金支付压力。

2.充分发挥央企优势，确保校区建设工期和质量。中国核工业华兴建设有限公司是隶属于中国核工业建设集团公司的国有大型综合性建筑承包商和建筑服务商，拥有房屋建筑施工总承包特级资格，在山财大莱芜校区工期紧、质量要求高的情况下，能够充分发挥央企技术、管理、资源整合等优势，为山财大莱芜校区的如期完工创造了有利条件。

3.创新公共服务基础设施建设投融资模式。目前山财大莱芜校区PPP项目完成了物有所值评价、财政承受论证，并通过了财政部门的论证评估和批复。实施方案交易架构合理、风险分配优化、合同边界清晰，通过了政府审批。资格预审、采购过程完整、规范、严密，严格按照财政部PPP操作指南运作。该PPP项目被财政部评为全国PPP示范项目，不仅为我市争得了荣誉，也为今后公共服务基础设施建设树立了典范。

4.成功运作PPP项目资产证券化。“山财大莱芜校区PPP资产支持证券”已在上海证券交易所挂牌交易，成为山东省第一个PPP项目资产证券化项目。该计划于2017年7月启动，历时6个月。2018年1月2日由上海证券交易所正式批复无异议函。2018年4月26日，募集资金6.7亿元，其中，优先级10档，规模合计6.37亿元，AAA评级，由民生银行认购；次级档0.33亿元，由SPV公司认购。2018年5月30日，在上交所正式挂牌交易。该PPP项目的资产证券化填补了PPP领域国内高等院校ABS产品的空白。

资产证券化项目成功发行后，提升项目资产的流动性，解决社会资本方资金被长期占用、周转效率低的问题，为社会资本实现了再投资提供便利条件，也将进一步提振社会资本对莱芜市PPP项目投资的信心，加快推进PPP项目的落地速度，吸引更多的社会投资方参与PPP项目。

三、启示和建议

对于政府付费PPP项目，政府方和社会公众对于建设期的绩效评价和风险重视程度不够，而是更加关注项目建成后的综合效益，把着眼点放在项目运营和维护期。因此，对推进PPP项目财政支出绩效管理提出如下建议：

（一）加强PPP项目全生命周期的绩效管理研究

PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交都涉及财政资金的支出，在总体规划、项目立项、可研论证阶段到设计阶段等前期工作阶段进行绩效管理，促进项目的科学决策和有效实施；到项目运营维护期间的中期评估以及项目移交或提前终止后的后评价阶段。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，作为政府加大支持、完善监管、调整PPP相关制度体系的依据，以提高政府投资决策水平和投资效益，同时激励社会资本不断提升管理，推进技术创新，提高服务水平。

（二）联合各行业主管部门共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引和实施办法

财政部门应积极联合发改、建设、审计等行业主管部门，共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引。充分发挥和结合各行业特点、技术规范和适用法律法规，编制体系完整、指标相关性高、操作性强的绩效评价工作指引，方便PPP项目绩效评价工作的开展，便于社会资本方对照评价指标改善管理，提升产品和服务质量，实质性提升PPP项目全生命周期的绩效管理水平。

（三）充分发挥专家库和咨询机构库作用

PPP专业咨询机构覆盖了法律、财务、工程咨询、工程技术等各个专业领域，且随着经济、社会的快速发展和社会分工的不断细化，中介机构在不同专业领域形成了自身核心竞争力，这些丰富的智力资源必将推动PPP项目的绩效管理更加科学化、规范化和体系化。

（四）强化绩效评价结果应用

根据绩效评价情况，进一步完善以信息公开、结果通报、与预算挂钩、完善管理为主要内容的结果应用机制。结合年度预算编制，将评价结果作为资金分配的重要因素，充分体现绩效导向。

（五）严格落实政府的履约责任

PPP项目绩效评价后，将PPP项目财政支出责任纳入年度预算和中期财政规划，并及时向社会公开，有利于增强地方政府的履约意识，提高社会资本参与PPP项目的积极性。