基于高校的事业单位内部控制研究

朱 虹

目前高校的内部控制制度还在发展初期，由于其具有非营利组织的特殊性质，因此，高校的内部控制制度不能照搬照抄企业的内部控制制度。但无论是高校还是企业，都需要维持一定的运营秩序，因此，在某些方面，例如资金的运转，人员的调配，两者具有高度的统一性。内部控制管理高校，可以帮助高校日常管理规范化，促进工作的有效进行；可以帮助高校减少不必要的开支，提高资金的使用效益；可以缩短上级领导与下级员工间的权利悬殊，避免权利太过集中而导致的腐败现象；可以提高财务报表的真实性和准确性，从而准确地预测未来以便进行合理的规划；可以加强部门间的沟通和合作，明确高校发展的方向和目标，完善高校内部结构；可以帮助防范一定的风险，避免造成一些不必要的经济损失。

一、国外内部控制经验借鉴

国外对内部控制的研究由来已久，在研究的力度上以及研究的成果上，都与我国拉开了一段不小的距离。虽然我国在制度、经济、文化上的发展程度都与其他国家不同，但内部控制体系建立的必要性和重要性都是一样的。合理的学习和借鉴国外内部控制措施，对我国内部控制制度的快速建立具有十分重要的意义。国外高校内部控制体系的完善程度，明显超越了我国，高校对于制度的建立，一般都以自身情况为基础按规定进行编制，目的在于完善高校体制，提高其日常管理的有序性。而我国对于制度的建立，没有符合以“预防为主”的方针，一般都属于事后弥补，即错误事件发生后，根据该事件的实际情况，研制解决方案。同时，国外对控制行为实行的事前、事中和事后的持续控制，而我国明显还没有到这种程度。

以英国的剑桥大学为例，它对其内部控制的完善和财务风险的控制是十分重视，在机构的设置上，剑桥大学以评议院为最高层，下设大学理事会，专门负责计划的制定和实施，大学理事会下又分设计划与资源、审计、财务、风险控制等专门委员会，负责与其相关的事宜。同时，大学理事会会针对内部控制的实施状况，及时调整其内部控制制度，迎合学校发展需求。在对风险的控制上，有专门的人员进行风险识别和评估，不同部门相互制约。在银行贷款方面，虽然政府没有相应的规定和制约，但剑桥大学会根据自身对贷款数额进行有效的控制，避免财务风险。

相比与国外高校，国内高校对于内部控制的意识则显得十分淡薄，即使考虑到机构设置的合理性，但很多部门最后还是走上“形式化”的道路。因此，对于国外高校内部控制的研究，对完善我国高校内部控制体制仍有着至关重要的作用。

二、高校内部控制中存在的问题及原因分析

（一）高校中内部控制存在问题的根源，主要是控制环境差，内控意识薄弱

虽然内部控制的概念已经并不陌生，但大家对内部控制的意识还是比较薄弱，特别是普通职工。尽管目前越来越多的管理层开始重视内部控制的重要性，但不管是何种规模的高校，拥有高度的内部控制意识的人员毕竟只占有少数一部分。普通职工本身内控意识不强烈，又因所处的环境并没有给予他们对内部控制的了解深化，以至于无法真正地参与内部控制活动中去。另外，中国人长期受封建帝王制度的影响，阶级观念十分强烈，一般职位比较高的领导人员都拥有更大的权利，不管是在实质的职权上还是说话的威信上都远远大于普通员工，这种现象直接导致的结果就是上级领导“只手遮天”现象严重。

面对这些情况，主要从两方面进行改进，首先应该对员工进行定期的内部控制知识教育，提高人员的内部控制意识，其次调整高校的内部结构，削弱上级领导的实权，实行真正的民主，使员工无需承受重大的心理负担和冒着失业的风险做到直言不讳，将腐败扼杀在摇篮里。对于屡教不改的，应进行严惩，严禁官官相护的情景发生。

（二）缺乏风险评估制度

很多高校为了跻身到“一流”高校的行列，过分追求校园表面上的美观，为了提高自我优越感，不断地追求建筑物的更高、更大、更多，却没有带来实际的利益和效用，导致高校内部财政资金无法满足这方面的需要而必须向银行借款，背负起偿还高额利息的负担。吉林大学就因为高校合并等原因，导致内部资金周转不良，于是欠下了巨额的贷款费用，到目前为止，吉林大学每年需要支付的利息已高达1.5亿到1.7亿元，仅凭财政拨款根本无法正常运营。迫于这重大的财务风险，吉林大学向师生征求风险应当方案，以免走向破产。教育部党组织副书记、副部长针对教育经费这问题曾讲到，教育是国计，也是民生。教育投入是重要的民生支出。同时，他也提到了当前教育经费管理工作中存在的配置不合理，管理不规范等问题。对此，教育部进行两步走，首先突出重点，切实做好内部控制工作，包括结合实际，完善内控制度建设，其次应采取相应的内控措施，确保按照国家规定进行内部控制建设。然而，建立一套有效的风险评估机制对管好教育经费也相当重要，它可以在很大程度上减少资金因风险而遭遇的不必要损失，也可以保证资金的合理有效应用。

（三）控制活动运行不合理

控制活动的合理运行是内部控制制度得以实施的体现。不尽如人意的是，目前的高校控制活动的运行并不十分乐观，人员的贪污舞弊事件屡见不鲜，资金的使用效率低下，甚至“去向不明”。有些高校因为个人原因或其他组织状况，身兼数职，玩弄职权，以权谋私，严重地影响了财务信息的真实性和完整性，阻碍高校的健康运行，甚至为单位的其他人员造成不良影响。

以今年一月落幕的浙大教授贪污案为例，该教授通过授意其关联公司编制虚假预算、虚假发票冲账、编制虚假账目等手段，非法套取了945万余元的科研经费被判刑10年。而与其相关的两个关联公司的实际控制人系该教授的博士生。在诸多的控制活动中，对账目的控制应该算是最完善的，但何以还会出现浙大教授这种情况的发生？首先，在会计做账时，应该做到不相容职位相互分离的原则，包括登记、审核、出纳等都不应该由一人承担，从而避免假账的发生。另外，像上述案例中，针对巨额的科研经费，学校应当采取审核批准的方式，对资金的去向做详细的记录，保证资金的使用效益。

（四）信息传递、沟通不畅

由于管理层次的差异，信息的传递一般都呈现成逐级传递，这样的结构大大影响了信息的准确性。另外，由于高校的财务报表信息的不透明性，也使得高效管理的难度进一步加大。同时，由于许多工作人员都只注重自己的工作，因此所谓的信息传递大多只是上级向下级的信息传递，却缺乏了下级的反馈信息传递。上级与下级不能进行有效的沟通，就无法对现有管理方案进行调整，更甚者，可能导致原有细小问题随时间不断恶化，最终产生不可估量的损失。

近年来，对于高校公开“三公”经费的呼声越来越高，但就2013年雷闯的统计来看，113所被申请公开“三公”的高校中，仅11家完成了信息公开，还有19所未申请的高校主动公开其“三公”经费。在公开信息的高校中，我们发现广州体育学院的“三公”经费最低为0，这使得我们对信息的真实性表示了深深的怀疑。由于高校的性质不同，它的资金管理一般都只是依靠自律和上级预算单位的监管，其资金的使用灵活性较高，容易造成腐败，而社会人士因为无法真实地了解到高校实际的财务信息，无法对其进行评价和建议。因此实行信息公开的形式可以使得社会群体对高校的财务信息和其他管理信息做出相关的反馈，从客观的角度帮助高校规范资金的用途和用量，有助于高校的日常运作管理，提高效益。

（五）监督与检查机制出现问题

监督主要包括自我监督和他人监督，而两者相比之下我认为，自我监督显得更加重要。从现状可见，监督对于内部控制并没有发挥显著的作用，但这并不意味着监督的不重要性，而恰恰相反，它告诉我们，我们缺少了该有的监督机制，无法帮助完善内部控制。从研究中我们不难发现，高校的监督和检查机制是有很大问题的，换句话说，高校的监督和检查机制根本不完善，基本上起不到其该有的作用，在这里，监督更多的存在于表面工作，而并未真正落实。在吉林省，作为政府教育督导总督学的于兴昌，本应该监督高校的管理状况，却利用自己职权收受贿赂甚至索取他人财物，受贿总额达到955万元，另有1100多万元财产来历不明，实在是触目惊心。虽然我们知道，高校必须接受来自各方面的监督，包括司法的监督、政党的监督以及社会的监督，但在实际操作上，这些监督机构实行的监督检查措施实在不容乐观。外部监督主体与监督对象之间是没有直接的利益关系或者权利制约的，其观点比内部监督来的更加的客观和真实，因此必须发挥他们的监督职能，勇于披露存在的不良事件，督促高校正确的行驶自己的权利和义务，服务于民。而高校自身，更应该建立起完善的自我监督机制，在外部监督的帮助下，完善自我。

三、对建设高校内部控制制度的建议

不同的高校在内部控制的实施上方法与进度都有所不同，由于不同省市的经济，文化以及制度有所不同，因此不同地区的高校所遵循的制度要求也存在一定的差异，而高校的规模、性质等都将影响其内部控制体系的构建，下面结合内部控制的5个要素，分别对目前高校的内部控制现状进行简要的分析与评价，并提出相应的对策制度建设。

（一）高校内部环境的建设

内部环境主要是由风险管理文化、管理层、组织结构、权限和职责分配、员工胜任能力以及人力资源政策组成的。由于高校的管理领导者并不像企业管理者一样，经历过市场经济和市场风险的洗礼，长期面对较为稳定的外部环境，风险的管理文化比较贫瘠。清华大学作为我国著名的高等学府，其组织机构相比于其他普通高校较为完善，主要包括党委，各级党组织以及由校长领导的各级机构，下属机构中，根据不同的职责又细分成不同的部门，在限制权利的同时也提高了各部门的工作效率。除此之外，清华大学设立财务处，额外又单独设置有一个审计室，审计室又分为两个不同的部门，一个为财务审计，主要对学校以及其下属单位的财务状况以及资金的运转等情况进行审计监督，另一个则是基建审计，主要是对于学校将要进行的大型建设工程项目[决算金额在20万元（含20万元）以上]进行审计，从而避免了上文中提到的某些学校因随意进行建设工程而导致严重财务负担的不良现象。

与我国的“校长负责制”不同，国外的许多高校实行的是董事会制度，近年来，我国也有很多高校开始摸索建立这种制度，该制度的优势主要体现在其权限的不同，可以避免高层权利过大而出现的腐败行为。如汕头大学实行的董事会制度属于半决策性，董事会参与决策但不作为学校法人行使学校最高权利，而暨南大学的则属于指导监督型，董事会只负责资金的筹集和信息咨询，不拥有学校重要事宜的决策权，最后一种董事会制度表现为行业对口型，这种方式有效地吸收了专业的知识人才，为学校的决策和管理的科学性和专业性提供了保证。关于董事会制度的建立，我们可以参考美国的公立高校对于该制度的规定，包括董事会的人员数量，选举方式，人员构成等。对于人员数量这一方面，我认为可以根据各高校自我需求做相应的调整（美国一般为5-30位），董事会的人员主要通过公开选举产生，一般以校外人员为主，董事在任职期间没有任何报酬，从而减少其与学校的利益关系。对于董事会主席的，可以像密歇根大学，从年龄最长的董事开始轮流，每人一年，也可以像印第安纳大学由政府直接任命。

当然，在调整学校内部结构的同时，也应该对其员工加以关注，包括对员工的聘用和选拔，对目前员工能力的考核以及相关内部控制知识的教育，尤其是最后一点。对于学校的管理人员，应该进行定期的培训，提高其内部控制意识，并鼓励支持引导其他普通员工积极主动的投入内部控制的环境中去，促进高校的健康发展。

（二）高校风险评估机制建设

风险评估要求对风险进行识别，分析和评价。实现风险评估不仅仅是为了避免因错误行为而导致的损失，也包括因没有抓住机遇而错失的利益。天津大学就曾出现过因未及时准确地预测到风险而导致了严重的财务损失。如今，随着旅游业的迅速发展，国内很多著名高校也成为了人们关注的景点，然而，由于来校旅游的人流量的不断增加，校园内部的管理问题也日益突出。环境保护、财产的安全都得不到保证，管理的风险系数明显提高。近年来，高校的突发事件不断增加，包括校园火灾，意外伤害等。

罗马尼亚教育机构对高校的内部控制制定了一套质量管理系统模型，整个理念是基于降低违规和偏离需求的风险，通过预防措施来改善性能。它要求罗马尼亚的学校都定期进行风险识别和评估，并提交自我评估报告，对内部环境和外部环境进行分析，预测外部环境可能引起的危害和潜在的改进计划。建立一套质量管理模型，主要包括四个方面，分别为质量策划、质量控制、质量保证和质量改进。首先，质量管理系统要求高校制定质量方针和质量目标，在对风险进行有效预测的基础上，制定管理决策。其次，在决策实施过程中，对其进行控制，包括应对已预测到的事故和未及时采取预防措施的重大突发事件，尽可能将损失降到最低程度，另外，针对高校的现实情况，应当及时调整应对措施，确保能够面对不同时期产生的不同状况。最后，应定期评估质量管理体系，根据实际需要，不断改进。

在罗马尼亚机构，风险管理的实施已经成为强制性的规定，罗马尼亚大学通过在高校层次及各个部门界定风险对象，凭借特定程序和创建风险登记评估问卷等工具，依照法律规定实现了风险管理。

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

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