教育管办评分离改革的现状分析及改进策略①——基于全国地市教育局长专题调研基础上的分析

包金玲

（国家教育行政学院，北京 102617）

教育管办评分离改革是当前深化教育领域综合改革，事关国家教育治理体系和治理能力建设全局的系统性、整体性、协同性改革，是全面推进政府管理职能转变和激发学校办学活力的重要内容和关键环节。作为教育体制机制改革的一项重要政策举措，是否按政策最初设定的目标迈进，有必要依据该项政策的执行情况，不断进行政策的调整和改进，这是教育行政管理改革所特有的规律。基于这一规律，笔者围绕“关于推进教育管办评分离的基本情况”，于2015年、2016年和2018年，分别面向85位、77位和66位全国地市教育局长进行了专题调研。调研表明，伴随改革的深入，教育管办评分离改革从最初的被动改革正向主动改革转变，政府由过去的主要主导部门正向拥有一定责权利部门转变；政府具体向学校下放一定的人财务管理权限，学校办学自主权有所扩大；学校评价由单一评价向社会多元评价方向转变。原有的政府、学校和社会关系正在被打破，三者间新型关系正在重建，为实现教育治理现代化奠定了较好的实践基础。

一、改革现状

推进教育管办评分离改革，着手破解体制机制弊端，提高公共教育服务水平，尽量满足人民群众对优质教育的需求，已成为当前地方政府的普遍共识。调研表明，不少地区从不同层面、不同程度主动探索推进管办评分离改革。

（一）教育行政部门由过去的主要主导部门正向拥有一定责权利部门转变

简政放权、扩大学校办学自主权作为体制改革的主要策略，一直以来是我国教育管理体制改革的热点难点问题。调研表明，经过40年的努力，一些地区通过简政放权，探索学校办学自主权，逐步由过去的主要主导部门向拥有一定责权利部门转变。具体通过实行清单式管理、减少行政过多干预学校行为和具体向学校下放人财务管理权限等实际举措推进。

1.推行清单式管理，教育行政管理趋于规范化

清单式管理与服务，“其实质是对政府行为的规范与约束，有利于推动政府职能转变，也有利于推进政府依法管理经济社会事务，依法公平提供公共服务，是政府的‘自我革命’”［1］。近年来，教育行政主管部门将清单式管理作为转变政府管理职能的重点具体加以实施。调研表明，在实行清单式管理的地区中，主要制定了权力清单和责任清单，并呈现出常态化。“广义的权力清单，是指有权力的组织，根据一定的分类标准，把掌握权力的公权力组织的权力进行归纳、整理，形成一个结构合理、条理明确的权力体系并对外公布。”［2］实行权力清单和责任清单管理方式，明确每项权力和责任的规范运行流程，并制定事中事后监管办法，加强了对行使权力过程的指导和监督，从而在一定程度上增强了教育管理的规范性。调研表明，认为所在地区已经制定了权力清单的局长，2016年占80.36%，2018年则占到了92.31%。认为制定了责任清单的局长，2016年占71.43%，2018年占到了73.08%。相比权力清单和责任清单而言，向学校下放管理权限清单的制定则相对缓慢一些，不过仍有逐年增强的趋势。认为所在地区制定了向学校下放管理权限清单的局长，2016年占48.21%，2018年则占到了51.92%。

2.精简会议、文件、评比和检查等，减少行政过多干预学校行为

行政过多干预学校的表现多种多样，尤以各种会议、文件、评比、检查最为突出。因此，在坚持统一性的前提下，不少地区主动减负，尽量合并或取消会议、文件、评比、检查等，减少行政过多干预学校行为。调研表明，大部分地区通过采取精简会议、文件、评比和检查等，以减少面向学校的不必要的过多行政干预。认为所在地区开始精简会议等行政行为的局长，2015年占87.24%，2016年占58.93%，2018年占75.00%。同制度化、组织化相比，对与行为和作用相关事项的把握更加困难。减少行政过多干预学校行为不仅涉及教育行政主管部门，还要涉及各个与教育相关的政府横向部门。虽然教育行政主管部门减少了会议等过多行政行为，但却无法避免来自其他横向部门的会议、文件、评比和检查等过多行政行为。因此，有近一半的被调查对象认为，当前虽然精简了会议等行政行为但效果却一般，学校负担重的现象还没有得到根本性转变。另外，2016年，还有占5.36%的教育局长认为所在地区非但没有精简反而增大了会议等行政过多干预学校的行为，这反映出组织行为的改革具有反复性、复杂性特点，具体见表1。

表1：精简会议、文件、评比和检查等过多行政行为的比例（%）

3.具体向学校下放人财务等管理权限，学校办学自主权有所扩大

在管理学中，自主权包括财权、人权、物权和事权。调研表明，伴随国家治理体系建设的实际进展，一些地区在实行学校自主办学改革试点的基础上，开始将一定的人财务等校内管理权限下放给学校，教育行政主管部门主要负责事前审批、事中监管和事后考核。

一是将部分人事管理权下放给学校。校长是否具备校内人事调配权和聘用权，也是决定学校办学自主权的一个重要层面。长期以来，我国中小学校管理层（校长、副校长、学校中层）主要以任命制为主。［3］任命制下的学校管理层容易采取行政化运行手段管理学校内部事务，缺乏专业化和职业化，很难形成各具特色的办学传统和办学活力。近年来，伴随简政放权力度的加大，一些地区开始探索将校内管理层的选聘权下放给学校，实行校长提名副校长人选以及公开选拔中层管理干部，以此扩大学校办学自主权。将副校长提名权下放给学校，由校长提名，再由政府相关部门考核任命的方式，更加有利于学校内部治理的实施。调研表明，认为所在地区开始下放副校长提名权的教育局长，2015年占31.92%，2016年占35.71%，2018年占34.62%。校内中层干部是学校管理中坚力量，这一管理层担负着最繁忙的校内事务性工作。如果学校中层干部也要由教育主管部门任命，那么校长无法将办学理念通过中层很好地贯彻落实到具体的教育教学环节中。因此，校长是否具备中层干部聘用权，也是决定学校办学自主权的一个重要层面。调研表明，多数地区做到了将学校中层管理岗位及干部聘用权下放给了学校。所在地区将学校中层管理岗位及干部聘用权下放给了学校的教育局长，2105年占82.98%，2016年占76.79%，2018年占65.39%。近两年，按照“以县为主”的管理职能，不少地市教育局将所辖的义务教育阶段的学校划归区县一级管理，将部分人事管理权下放给学校的主要集中在义务教育阶段，而高中阶段学校（包含中等职业学校）的人事管理权仍以教育主管部门为主，这就造成近年来以主管高中、中职为主的地市一级教育人事管理权下放比例有所下降，具体见表2。

表2：政府将部分人事管理权限下放给学校的比例（%）

二是将部分经费使用权下放给学校。重建政府与学校之间新型关系，关键看学校是否具备一定的经费自主权，这是确保学校开展特色化建设的基本保障。调研表明，实行预算化管理的学校具有一定的预算内经费自主支配权。目前，政府将部分经费使用权向学校下放，主要下放的是学校自筹经费和政府专项经费使用权。认为所在地区学校在预算内经费内具备自主支配权的教育局长，2015年占72.34%，2016年占64.29%，2018年占78.85%。

三是将教师职称评聘权下放给学校。一直以来，中小学教师职称是教师专业水准、职业认同感以及成就感的一个重要评价指标，职称制度是拓宽中小学教师职业发展通道，激发教师工作积极性的重大举措。学校校长、副校长以及同行教师的评价，才能更好地发挥职称制度的能力和业绩导向作用。因此，教育主管部门能否将职称评聘权下放给学校，成为建立起以能力和业绩为导向、以社会和业内认可为核心、覆盖各类中小学教师职称评价机制的关键。调研表明，伴随教师人事政策改革深化，将教师职称评聘权下放给学校的力度逐年增强。认为将教师中级职称评聘权下放给学校，教育局和人社局等只管规则和程序的地市教育局长，2015年占10.64%，2016年占23.21%，2018年占36.54%。除了将教师中级职称评聘权下放给学校外，还有个别地区正在探索将高级职称评聘权也下放给学校。

（二）完善校内治理结构和治理能力，探索构建现代学校制度

我国教育领域内的管办评分离改革，一方面通过政府层面的简政放权，转变政府教育管理职能，同时，另一方面通过学校层面完善校内治理结构和治理能力，正在实际探索构建现代学校制度。

1.制定学校章程，构建学校依法办学的制度基础

学校章程是学校依法自主办学、实施管理和履行公共管理职能的基本准则，对于学校理顺内部关系、优化内部治理、保持学校持续发展具有重要作用。按照教育部《全面推进依法治校实施纲要》的要求，制定学校章程成为当前构建现代学校制度的重要指标之一。调研表明，现阶段多数地区建立了学校章程，为依法治校奠定了制度基础。认为所在地区已经完全建立或正在试点建设学校章程的教育局长，2015年占63.83%，2016年占76.78%，2018年占78.84%。

2.实行校长职级制改革，探索教育家办学

伴随事业单位人事制度改革的深入，国家提出逐步实现校长与行政级别脱钩，鼓励有条件的地区探索校长职级制改革。2017年，中组部和教育部联合印发《中小学校领导人员管理暂行办法》，该办法明确提出，加快推行中小学校长职级制改革，拓宽职业发展空间，促进校长队伍专业化建设。调研表明，认为所在地区开始实行校长职级制改革的教育局长，2015年占27.66%，2016年占19.64%，2018年占15.39%。虽然，至今为止，实行校长职级制改革的地区比例还不够大，不过受到上海、中山、潍坊等先行改革地区的影响，校长职级制改革开始得到越来越多地区的认可。多数教育局长认为，职级制改革可有效促进校长的职业化、专业化。一是可以理顺政府与学校之间关系，有利于形成教育行政部门宏观管理与校长行使办学自主权相结合的管理体制。二是改变校长的选拔机制，校长角色由“职务”转变为“职业”，有利于校长角色定位。三是改变了校长的考核评价机制。实行职级工资制打破了校长职务终身制，有利于形成符合中小学特点和校长成长规律的、稳定而有效的考核激励机制。

3.完善校内民主管理制度，提升学校民主管理水平

学校民主管理制度作为自主办学的制度保障和规范手段，具有基本的监督和参与学校管理的功能。重建学校与社会之间的关系，必须保障作为教育主体的教师、家长、学生代表等能够依法参与学校管理。我国基本上建立起了教职工代表大会制度和家长委员会制度，这为构建现代学校制度奠定了基础，问题的关键在于这一民主制度是否真正发挥了其应有作用。调研表明，越来越多的地区开始注重发挥教职工代表大会制度和家长委会制度在参与和监督学校管理的基本功能。2018年，认为所在地区基本上发挥了教职工代表大会基本的功能的教育局长占73.08%，认为所在基本上发挥了家长委员会基本的功能的地市教育局长占61.54%。相比教职工代表大会功能而言，发挥家委会作用方面稍弱了一些，这与当地公民的民主参与意识水平与参与能力有密切关系。

（三）转变政府单一评价模式，探索社会参与学校评价

管办评分离中的“评”，不单是指社会“评”，“实际上，这是一个政府督导评估、学校自我评估和社会的专业评估相结合的多元评价体系”［3］。近年来，各国各地区在注重发挥政府教育督导部门职能作用的同时，开始注重社会参与学校评价。即通过采纳人大、政协、事业单位、社区代表等意见，开展社会满意度调查以及引入第三方机构参与学校评价等，逐步探索构建由学校自评为主、社会参与评价为辅、政府主导的学校多元评价体系，具体见表3。

表3：探索社会参与学校评价的基本情况

1.采纳人大、政协、事业单位、社区代表等意见

《中华人民共和国教育法》明确规定，国家和地方政府应当向本级人大代表或者其常务委员会报告教育工作基本情况并接受监督。调研表明，广泛采纳人大、政协、事业单位以及社区代表参与学校评价的地区正趋不断增多态势。认为所在地区广泛采纳人大、政协、事业单位以及社区代表参与学校评价的教育局长2015年占36.17%，2016年占53.57，2018年占69.23%。

2.开展教育满意度调查

通过开展社会满意度调查，不仅实现了家长、学生对学校教育与管理的参与，而且还帮助学校提高了教育服务水平，提升了家长与学生的教育满意度，在一定程度上促进了家校之间的良性互动关系。调研表明，近年来通过开展社会满意度调查来回应当地老百姓对教育的意见或需求的地区正趋于常态。认为所在地区已经开展社会满意度调查的教育局长2015年占48.21%，2016年占74.531%，2018年则占到了80.77%。

3.引入社会第三方参与学校评价

国际上很多教育发达的国家都是依托专业的第三方测评机构来执行评价活动的。调研表明，按照构建多元评价体系的改革构想，一些地区开始探索由第三方参与学校评价，并趋快速上升趋势。认为所在地区引入了第三方参与学校评价的教育局长2015年占19.15%，2016年占33.93%，到了2018年则占到了51.92%。

二、改进策略

教育政策是由作为权力部门的国家或政府部门基于相关教育理念基础上提升而来的，并通过国家和政府部门具体实施的。政策实施的效果主要取决于国家和地方之间的关系、政策执行力以及区域经济发展水平等因素。从这三个制约因素来看，现阶段教育管办评分离改革主要面临三方面问题：一是各级政府之间的权责边界还不够清晰，制约了改革的实际进程；二是改革的自觉性和主动性不够，教育政策执行不力；三是受经济发展水平制约，东部经济较发达地区改革的力度较大，中部和西部地区的改革相对缓慢一些，改革力度及面临的困难和问题呈现出不同区域特征。基于现阶段管办评分离改革现状，今后需要从以下三方面进一步深化教育管办评分离改革。

（一）进一步明确各级政府教育管理职责，系统推进管办评分离改革

首先，明确作为提供公共教育产品的“第一责任人”，实行问责制。公共教育服务系统作为社会系统中的子系统，必然需要构建起面向社会、家长的教育行政责任体制。“政府作为公共部门，是公共权力的唯一拥有者，对教育部门更是如此。”［4］由此来看，提供公共教育产品的“第一责任人”应该是政府，尤其是地方党委和政府主要领导人。在当前我国相关的教育制度设计中缺乏对各级政府教育管理职能定位的清晰界定，还没有形成有效的监督机制，教改效果主要取决于地方政府主要领导的重视程度。地方政府在推动经济社会发展过程中，往往对教育事业发展支持不够。国家有必要明确规定地方政府主要领导履行好区域教育事业发展的主责，对地方主要领导进行教育绩效考核制度，以此督促地方主要领导履行好相关职责。

其次，按照事权与财权相适应原则，需要明确划分在公共教育事业中的中央与地方的事权与财权。2018年2月8日，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。该方案规定，义务教育公用经费保障，中央与地方按比例分担支出责任，并在义务教育投入、免费教科书、学生资助等方面都有明确的责任划分。地方在推动教育改革与发展时，不仅承担主要的投入责任，而且还要适当具备与投入相当的教育管理事权。因此，伴随教育体制机制改革的不断深化，按照事权与财权相适应原则，需要进一步明确划分在公共教育事业中的中央与地方各自的事权范畴。

第三，按系统化原理加强部门间联动机制。越来越多的教改实践表明，教育重大政策的执行效果，不单单取决于教育部门的执行效果，还要看与教育相关的各横向部门之间的协调与合作程度，而且各部门之间的合作力度越大，教改政策执行的效果越好。政府、学校和社会之间关系的重建一方面需要国家层面继续努力为各部门之间搭建联合协调机制平台，另一方面需要地方通过制定地方教育条例，搭建起各部门统筹协调机制，承担起教育事业共同责任，真正推进管办评分离改革。

（二）教育去行政化，促进现代学校制度建设

教育行政不同于一般行政，它是以制度化教育为对象的，而制度化教育的主要对象是学校教育。教育行政组织与学校教育组织之间的关系是一般关系，应是宏观指导与微观实施的关系，一般指导与具体执行的关系。重建新型政校关系，必须正视我国教育领域内实际存在的行政化管理弊端，实行去行政化，促进现代学校制度建设。

首先，教育去行政化，牢固树立以学校发展为本的管理理念和管理内涵，进一步转变政府教育管理职能。树立以学校发展为本的管理理念，深刻领会以学校发展为本的学校管理内涵，转变政府教育管理职能才能有一个科学的定位。十九大报告明确指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱。所谓的教育去行政化，就是针对公共教育领域里形成的官僚科层制政府对学校的干预过多，以及服务单一化、僵硬化等弊端而提出的改革目标，目的在于削弱教育行政过程中行政的权力性、强制性等要素，突出教育行政部门的宏观指导能力。“在教育管理权力上，政府主要发挥宏观调控的行政职能，学校和社会则应在微观调控和监督评价方面发挥其应有的作用，扮演其应有的角色”。［5］加强依法行政意识，按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则，进一步完善权力清单和责任清单管理制度，以此积极回应人民群众对教育的关切问题。减少对学校微观事务的行政约束和管理，赋予学校一定的办学自主权，让学校释放办学活力，主动寻求品质提升。同时，加大教育督导力度，充分发挥督政、督学和质量检测功能，保障教育的公平与质量。逐步形成教育决策、教育执行、教育督导三驾马车协调发力，共同拉动教育事业持续健康发展的良好态势。

其次，加快校长职级制，促进校长职业化、专业化。校长的职业化、专业化关系到学校是否能够按照自身办学传统做出有效的自我规划、自主发展和自我诊断的相应能力。为此，一方面应依据《中小学校领导人员管理暂行办法》实行中小学校领导人员全员聘任制，减少人员调配中的不合理行政干预。另一方面，逐步取消校长的行政级别，实行校长职级制，促进校长职业化、专业化。职级制改革涉及各种利益的重新调配，牵一发而动全身，需要国家出台相配套的制度，及时对地方给予政策引导和扶持：一是保障地方财力能够支撑校长职级工资；二是实行校长职级制后，按照责任和利益共同体原则，系统设计学校管理层的激励机制。

第三，进一步完善学校民主管理制度，鼓励社会参与学校管理。伴随学校办学自主权的扩大，也带来了办学风险因素。对此，一方面加强政府的监管力度，实行放管结合；另一方面要进一步完善学校民主管理制度，鼓励社会参与学校管理。教职工代表大会制度在功能定位上不能仅停留于保障民主参与和监督学校管理权限上，而是要适应教育管理重心下移的改革趋势，从法律上明确规定该制度作为校长负责制的辅助机构，发挥辅助校长实行有效的学校内部管理职能作用上。另外，应明确规定将家长委员会制度作为构建现代学校制度的重要组成部分具体推进。同时，依据《中华人民共和国教育法》第四十六条“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理”的规定，在保证不妨碍学校正常教育教学规律的前提下，在合理范围内，鼓励社会多元参与学校管理。

（三）政府主导社会专业机构参与评价，构建学校多元评价体系

基于我国第三方机构缺乏必要的专业资质的现实问题［6］，有必要采取由政府主导，发挥高校、专业学会、行业学会、基金会等各类社会组织的专业作用，通过政府购买服务方式，以合同、委托等多种方式向这些专业机构购买服务，逐渐组建起具有本土化特征的第三方教育机构。政府将所掌控的教育资源委托给社会管理，这是事业管理委托而不是权力委托。也就是说委托管理中，担当最后责任风险的仍然是政府部门。因此，政府委托管理之前，必须要有最基本的法律依据和保障。一是确立第三方评估机构资格认证标准，并对第三方认定程序、运作模式进行相应规范，即对第三方的评价标准和评价依据以及具体操作细则等都要做出明确的规定。建立诚信制度，保证其公正性能够得到各方的认可。二是明确主体责任意识，强化风险防控措施。在二者关系中，政府仍然起主导作用，并有责任提升第三方机构的专业能力，而第三方机构必须具备独立法人资格，受政府委托，负责开展相关评估与监测，教育评估与质量监测结果的发布和使用权归政府所有。政府与第三方之间要签署合同，合同必须规范，明确双方职责范围，尤其是如何购买服务上，一定遵循正常的财务程序。三是明确协作机制，确保教育评估和质量检测的真实性，提高评估和检测结果的运用效果，避免流于形式。