水上警察教育课程之规划探讨——以台湾警察大学水上警察学系为例

刘春晖

（台湾警察大学，台湾 桃园 33304）

水上警察（以下简称“水警”），顾名思义，承担的是“水域”警察之行政职责，而“水域”之范围却似乎缺乏法律之规范。从世界各国成规及相关法令规定观之，所谓“水域”应涵盖“内陆水域”与“海域”，而内陆水域则包括湖泊、江河、水库等。因此“水警”乃依法维持水上秩序，保护水上安全，防止水上危害以及进行水上急难救护之警察机关与警察人员。换言之，水警是水域执法机关的一种，其任务就是维护水上安全保安警备［1］。

台湾地区南北长、东西窄，形似番薯，地势东高西低，以中央山脉为分水岭，因其位置偏东，故主要的河川大多分布在西半部，多数河川在夏季时洪水滚滚，冬季又只剩下河床上砾石粒粒，堪行舟者不多，为荒溪型河川。台湾地区天然湖泊不多，最大的是日月潭，面积仅约8平方公里，其余大多是人工修筑的水塘、水库，且戒严时期海上活动管制严格。因之，早期台湾地区并无正式的水警，仅部分地方警察机关配置小型巡防艇，负责内陆水域之警备。

台湾地区淡水河可由海上直通台北市政府所在地，为防范有人利用淡水河制造威胁，当局遂于1969年成立“淡水水上警察巡逻队”，隶属台湾省警务处，并授权台北县警察局指挥监督，其任务为维护淡水河防，严密渔船、渔民管制，并与海防部队密切配合，借以巩固淡水海域治安及秩序之维护，是为台湾地区水警之始祖。其后随时代的改变、任务之变迁，组织不断变革，这支队伍历经了保安警察第七总队、水上警察局、海岸巡防署等阶段，于2018年4月28日改制为海洋委员会海巡署。

1987年7月15日台湾地区解除戒严，海上治安形势骤变，沿海地区走私械弹、爆裂物、毒品及偷渡等不法活动猖獗，基于维护社会治安之考虑，1990年1月成立保安警察第七总队，以肩负海防重责，净化海上治安。海上执法单位成立之初，对新进干部，除要求一般警察执法素养外，更要求兼具船舶专业知识与技能。有鉴于此，1990年7月台湾警察大学设置“水上警察学系”（以下简称水警系），负责实务单位的海域执法干部之培训工作。其后随实务单位的任务变革及为强化海域执法的深造与进修教育，于1998年8月成立“水上警察研究所”，2000年8月成立“水上警察二年制技术系班”。至此，台湾地区水警教育体系渐趋完整，水警系不但为水警干部、警察及有志于水警研究的学者提供最佳进修途径，同时亦培育海域执法专业领导及研究人才。

水警系成立之初，其教职员皆由其他系所抽调而来，专业师资付之阙如，多倚赖其他系所及海事院校教师支持。教育训练内容则是依据实务单位与海事院校学者建议拼凑而成，欠缺系统性的整合。经历二十多年的发展，在各届系主任的努力下，吸收实务机关的回馈意见，参考各国水警教育优点，配合时事环境，滚动式地检讨修正教育训练内容，并依此循序渐进地进用专业师资，现已略具美日水警教育机构之水平。

在今日世界各国皆朝“知识经济”靠拢的浪潮中，外在竞争环境丕变，新的思维模式不断涌现，不仅严重冲击了原有的教育价值体系，也导致未来的教育发展充满着严峻的挑战。传统的社会中，教育系统与运作偏重于一元化价值规范与书本内容的传授，重视集体化的班级教学。在未来的知识经济社会，这些教育的模式及实务运作，皆需重新检视后加以修正。因此，不仅警察使命需要重新界定，警察教育及其管理模式也有予以检讨改善的必要。

水警是国家或地区水域执法机关，唯有保持竞争优势，才能真正保障人民于水域之生命、财产安全，进而在海域落实维护国家或地区海权之目标。固然装备之良莠是影响组织能量的因素之一，但构成组织之人员素质，才是真正左右组织发展的核心因素，此论点可由各组织理论皆以“人”为客体而获得佐证。所以，在美、日等发达国家，此等具警务与航务结合特征的组织，早已导入职能管理之人事管理制度，以应对高度复杂、风险和压力俱大之工作需求，将国家资源借由高素质公务员之运作，使其产出更具效能与效率。

为此，本文以台湾警察大学水警学系之教育课程规划为例，通过检视教育目标及职能分析，找出水警之工作内容与需求，确立适当的教育核心目标，提出规划整体水警教育课程之程序，以供有志从事水警教育研究者参考。

一、知识经济时代的人力管理与职能分析

（一）人力管理

快速创新的信息技术与大量知识的累积应用，使社会发展进入“知识经济”的多元化时代。影响组织竞争力的关键因素，不再是组织规模的大小及员工人数的多寡，而是知识的存量、分享与应用的方法。因此，组织发展的竞争力也建构在知识的基础上。然知识为难以具体化的无形资产，如何对“知识”这项重要资源进行有效的管理运用，是组织所必须处理的一项重要课题。

从人力管理的发展历史来看，早期人力被视为一种“成本”，然后变成一种“资源”与“工具”，也就是处于一种被利用的角色。接着“策略”的观点被加入，发展出所谓策略性人力资源管理的概念。其后，因知识经济时代的来临，组织对能创造绩效价值之员工产生了极大的渴求与依赖，改由“资本”的角度来看待人力，称之为人力资本（human capital）。资本是可以投资获利的，也就是它可以为组织产生更多的价值。所以，组织中最重要的资产就是人才。

（二）职能分析

近年流行以职能（competence）为基础的人力资源管理，一些相关理论文献强调，职能对人力资源管理的最终目的是增进个人与组织的绩效。将此概念导入公务人力资源管理，则可将组织目标所需人力的知识或能力转换成可操作之工具。若能落实植基于职能观点之文官培训，当可有效发挥公务人力，进而提升国家或地区的竞争力。

所谓职能分析是将组织中各项工作内容、责任、性质，以及员工所应具备的基本条件，包括知识、能力、责任感与熟稔度等加以剖析的研究过程。行为学者Schroder将职能区分为入门职能（entry level competency）、基本职能（basic competency）及高绩效表现职能（high performance competency）。而本文所讨论的仅为大学毕业者初进职场之“入门职能”，主要是分析工作的职责、所需的工作经验、训练、体能、工作环境等，以检视某项工作的要求，以及员工配合的程度，来决定教育的课程，目的在于了解与绩效有关的工作详细内容、标准与达成目标所应具备的知识和技能。而职能分析的结果是将来设计及编制相关训练课程的重要数据源，工作分析结果做成的书面记录，则可作为人力资源管理或教育训练的依据［2］。

工作职能的确认与模型之建立，通常需经四个步骤：搜集相关职能资料，分析数据以确认工作职能，组织数据建立模型，验证模型之有效性。学者Boyatzis创立的“工作职能分析方法”（Job Competence Assessment，简称 JCA）［3］是一个经常被企业采用的有效模式，包含下列步骤：一是工作表现的确认；二是工作要素分析；三是进行行为事件的访谈；四是验证由前述步骤所归纳出的工作职能；五是整合前述步骤所得之结论，建立可验证之模型。

初任水警干部核心职能分析之研究，即确认其工作职能，以利于后续专家小组访谈、验证等程序之实施。因此，可将其施行步骤简化为：确认工作职能范围，描述工作内容与归纳可能之工作职能，建立用人机关工作职能表。而具体做法则是：一是确认工作职能分析之相关资料范围，掌握初任水警干部可能的工作职能。二是了解用人机关的各项训练内容。因机关依执行经验、勤务规划及法律规定，对特定人员所实施之相关训练，可反映机关对该等人员主观认定之工作职能需求。三是了解用人机关勤务手册与机关内部业务规定。因任务是勤务的最终目的，而业务是应任务的需要而生，故勤务与业务都是落实法定任务的手段。四是了解用人机关之法定任务与组织、职位架构。法律所规定之机关任务是抽象而非具体的，然其在一定程度上可以反映该机关之职能需求。为落实法定组织之任务，需将机关单位、任务需求、单位职能、职位职能及个人职能环状串联，列为职能需求的参考因素。

二、台湾警察大学水警系之教育目标

（一）培养具备航海、执法等多种核心技能的专业海域执法干部

台湾地区水警规模与美、日、韩等国家无法相比，需在有限的经费及人力范围内，以最有效率的方式管理经营海巡舰艇，使海巡机关功能最大化，以期维护相关权益。因此，人员的素质与核心能力是该组织成功与否的关键。有鉴于此，目前台湾地区海巡人员乃参照美、日之实践，采航务与警务合一之做法，亦即船舰上所有机组人员须兼具执法与航技的专业技能。水警系为符合实务机关之现况，在教育课程设置上皆朝此方向努力，以使未来毕业的学生能够快速适应就职状况，为社会及人民贡献一己之力。

（二）发展海洋法政与海洋科技学术，培养优秀的专业人才

台湾地区四周环海，对海洋的利用、认识与保护，理应是与生俱来之本能。然囿于种种因素，实际在海洋的基础建设、人才培育及研究发展等方面进展缓慢。所幸近年有关部门已意识到海洋的重要性，开始积极投入相关资源于此领域，逐步朝向永续海洋的方向迈进，以求为后世扎下安身立命之根基。台湾警察大学水警系本于上述理念，专注于以培育海洋法政与科技人才，使所学应用于所用，以所用检视所学，理论结合实务，实务印证理论之方式，达成海域治安、救生救难、海洋保育、海洋事务及维护渔权等主要任务。

三、初任水警干部之核心职能分析

警察组织在落实法定任务下，工作可区分为业务与勤务。业务乃内部划分的各种工作项目，而勤务则是完成业务的作为与手段［4］。就业务与勤务之内容而言，勤务远比业务具体，且多半为落实业务之方法、手段及具体作为。故组织内部所律定之业务项目及拟订之勤务手册，往往能够反映组织对落实法定任务之主观步骤与策略。从组织所拟定之业务与勤务等相关资料分析，则能看出该组织之工作职能需求。因此，由职务关键目的与功能观之，初任水警干部的主要任务是：基于海域执法及海巡舰艇航海技术之职能，执行海域巡防、执法、渔业巡护、海洋生态保育、海上救生救难、海洋灾害救护之相关计划、研究、拟议、审核、督导及执行等工作，以确保地区安全、保障人民权益。而其具体工作项目如下：

第一，海域执法事项。主要包括：侦防海域犯罪，查缉海上枪械、毒品走私等犯罪，维护海域海岸秩序，打击不法犯罪；查缉海上及非通商口岸之走私事宜；取缔破坏渔业资源之事项；管制及维护海上交通秩序之事项；督导及考核海上巡防勤务、业务等事宜；管制、维护及处理海上交通秩序、海上船舶碰撞及其他纠纷事宜。

第二，海事服务事项。主要包括：执行海难船舶与人员之搜索、救助及紧急医疗救护等海洋灾害救护事宜；执行渔业巡护及渔业资源维护事宜。

第三，海洋事务事项。主要包括：推动海洋事务研究，强化海事动能；鼓励人们深耕海洋文化；养护海洋环境资源，永续生态发展；拓展海洋事务合作，提升竞争能量；协调、调查及处理海上事务。

执行上述工作项目所需之能力，可区分成三大领域：知识（knowledge）、技术能力（skill）及人格特质（attribute）［5］。

（一）海巡机关职能所需之知识

初任海巡干部之职能需求的工作知识，可归为海洋环境、船舶操纵、海域执法、海上警察四大类。“海洋”乃是海巡机关主要执行任务之地域，因此对于海洋的了解，不仅有助于工作的开展，也有助于保障执行人员之安全。对海洋环境知识的建构，至少应有海洋学、海洋环境科学、海洋物理学、海洋资源评估、海洋气象学等课程。

船舶乃是海巡机关执行任务之主要工具，船舶操纵之知识是海巡干部必备的技术，而船舶之操纵又可以分成船舶安全操纵及船舶特殊操纵技术两个层面。前者是以运输为目的的一般船舶操纵行为；而后者则是以执行水警勤务为目的的特殊船舶操纵行为，如：拦截船舶之单船操纵、拦截船舶之多船操纵、登检船舶之点靠操纵，以及使用武器之船舶操纵等。

海域执法是海巡机关最重要的任务，其职能所需之法律知识分别为基础法律知识与专业法律知识。基础法律知识有：法学绪论、国际公法、刑法、刑事诉讼法、行政法等；专业法律知识有：国际海洋法、国际渔业规范、海事刑法、海事行政法、海巡法规等。另外，由于海巡机关之工作往往具有强烈的涉外性，因此海巡干部具备一定之专业语言能力，了解各国海巡机关组织、任务及政策等知能，亦将有助于业务能力之提升。因此，海上警察知识内容有：各国海巡制度、水上警察学、海巡勤务、海巡专业英文、海巡专业日文等。

（二）海巡机关职能所需之技术能力

依职位核心职能之分析，海岸巡防工作必须具备下列技能，其中因航海与轮机在船舶工作分类中完全独立，不相互轮调，因此两者择一即可。初任海巡干部在技术上应具备：优化的体适能、游泳救生能力、一般海上安全知识提供能力、海事技能、武术技能、武器使用能力、海难搜索规划能力、海洋污染防治能力等。

（三）海巡机关职能所需之人格特质

相较于一般行业，执法人员的工作内容与业务范围较为特殊，具有高度的危险性、紧急性、机动性、服务性与不可预测性，勤务执行过程中常面临是非的判定与沉重的工作压力，故其人格特质定义在诚信正直、压力承受、情绪稳定、关怀同理及坚持耐久等五大面向。行为学学者对执法人员需具备的人格特质研究非常多，但通常皆从单一变项切入探讨，统合后依五大面向约略可归纳如表1。

表1 初任海巡干部所需之人格特质表

四、台湾警察大学水警系之教育课程规划

因应实务机关之职能需求，配合学校的教育宗旨，台湾警察大学水警系结合学校与学院之核心能力指标设定出学生核心职能，并依此梳理出学生所需的核心能力（见表2），主要包括四大项：海域执法能力、海难救助能力、航海技术能力及海事服务能力。

（一）核心课程规划

水警系之课程内容理论与实务并重，以海洋法制、水警管理、海域执法专业课程为主，辅以通识课程之人文与科学素养，强化正确法制观念，配合警察实务需求，以符合社会发展趋势。课程规划所采用的方法与核心课程规划之方向、目的及流程如图1。依此，学士班各年级教育重点安排如下所述。

一年级：培养一般通识能力，对海巡机关初步认识，并奠定良好之人文科学、社会科学及法律基础。

二年级：培养航海科学、水警专业知识及具备坚定之警察专业精神。

三年级：强化航海学识与技能，扩展海域执法之专业法律知识。

四年级：经过多次实习，灵活运用航海技术及海巡法规案例，将实务与理论结合，培养优秀执法人员。

（二）学科核心职能课程规划（如图2）

通识类：课程涵盖国文、英文、微积分、工程数学、研究方法、海巡应用文、统计学等。

表2 水警系学生核心能力

图1 大学部课程规划架构图

法律类：宪法、刑法、刑事诉讼法、行政法、海事行政法、海巡法规、国际海洋法、国际刑法等。

航海类：航海气象、造船学概论、航海学、航海仪器、船舶操纵、海上搜索与救助、避碰与当值、船舶通讯与航海英文等。

实务类：水上警察学、各国海域执法机制、犯罪侦查、水警战术、海洋政策、两岸海事纠纷处理等。

（三）强化实习课程与技能训练（如图3）

为补足实训设备之不足及符合实务机关未来用人核心职能之需求，水警系特别重视实习与海上技能之训练，以强化学生之核心技能。

大学部各年级之实习与训练内容如下所述。

一年级至四年级：每周三至周五早上6:00—7:00实施晨间游泳训练。

一年级暑期第一阶段实习：加强泳技训练、救生员训练、潜水训练。

二年级暑期第二阶段实习：新四项专长训练、动力小船驾驶训练及各海巡队实务实习。

三年级暑期第三阶段实习：大型舰船实习与舰上各项常年训练、实作。

四年级上学期：延续第三阶段实习至大型舰船实习。

此外，为配合实务机关船舶证照制度之变革，2018年起大型舰船实习时数由五个月延长至七个月。

（四）强化精神教育，孕育良好人格特质

执法干部养成教育是警察大学独有的特色，与一般大学着重智能教育明显不同，警校学生不仅须接受一般大学程度的专业教育，更须接受干部养成教育，塑造允文允武的基层执法干部，以符合在未来工作上的专业要求。此独特的干部养成教育，目的在培养学生成为思想正确、意志坚强、气度恢宏、操守清廉、学识精博、技能高超、体魄强健、襟怀热忱、生活简朴、仪态优美、术德兼修、文武齐备的人。“校训”与“核心价值”须靠干部养成教育来达成，而学生总队队职工作则是其实践的枢纽，负责学生思想、生活、纪律、军事等教育训练及考核，培养术德兼备之执法干部。

预备教育、生活与精神教育及领导教育是塑造学生成为允文允武之执法干部的具体措施。预备教育是为提升新生之适应能力及对警察工作的认同感，预先筛选、汰除身心不适任者，使新生能适应在校的各项生活作息相关规定，为之后在学期间的团体生活预作准备。生活与精神教育是为培养学生良好生活习惯、服从守纪、知法守法、仪表端正、精神抖擞、进退有节等优雅风范与整齐清洁、简单朴实的生活态度，以奠定其在团体生活中学习的根基，深植执法干部的根基。领导教育是借由干部领导制度，使学生从教育过程中学习领导统御技巧，增进责任感及服务奉献热忱，强化廉洁武德与荣誉感，达到提升领导能力之成效。经长期不断的训练养成，使之内化于心，而体现于未来的行政作为，以优化组织效能。

图2 水上警察学系四年制学士班课程图

图3 水警系四年制实习流程图

学生总队配合学校教育发展政策及各系的教学特性，执行学生生活管理和执法干部人格特质之养成训练，并引领学生建立正确的价值观，培养俭朴的自持生活习惯，锻炼学生坚毅果敢的领导才能，使学生具备足以担任社会执法干部的能力。

1.预备教育

建构初任干部素质，预先筛选、汰除从警意愿低落者，留下有志从警者。其目的在于提升新生适应能力及对警察工作之认同感。

2.生活与精神教育

船上工作者须具备强烈的集体意识，个人的疏失可能会为整体带来无法挽回的严重后果。因此，水警应具有高度与他人分工合作的团队精神。警察大学学生集体住校实施学生自治制度，培养领导统御能力，各级队职官负责执行生活辅导，实习（自治）干部则依规定，奉行命令，执行管理、协助及辅导同学遵守生活须知及校规。

学生总队每日进行早、晚点名（除周二社团活动时间外），并于每周四晚点名时间开展读训活动，每月定期实施管教座谈会议、国父纪念月会、专题讨论、专书选读，以陶冶学生品格，培养学生正确价值观、责任感、正义感、荣誉心及爱国观念，以期养成尽忠爱国、诚实廉洁、明辨是非、有为有守之人格特质。

各项生活纪律之内涵包括：服从守纪、管理时间、端正仪表、整理内务、执行勤务、融入团体等。生活管理规范中订有公正之评审机制，当累积各项不良记录至操行成绩未达60分以上者，或有重大恶行、身体及心理健康状态有严重缺陷而不适任警察干部工作者，则加强辅导或汰除。

生活辅导工作由队职官与各班导师协力执行。队职官于每学期初举办之辅导人员讲习会上与导师座谈沟通，学期中与辅导老师密切联系，掌握学生动态，期末学生操行成绩考评时，邀请导师共同讨论，交换意见，借以多方面了解学生之状况。另通过家庭访问、个别谈话、评阅学生生活月记，随时发掘学生问题并适当协助处理。同时结合学长制及校园伦理的实践，以期能在潜移默化中培养学生忠诚、纪律与责任之观念，并塑造人格发展健全之警察干部。

3.领导教育

为增加学生干部领导机会，警察大学设有实习（自治）干部、社团干部及公职干部等组织，各订有甄选与考核机制。实习干部：依其组织层级，设有实习总队长、实习副总队长、实习督导、实习中队长、实习训导、实习区队长及实习班长。另针对新生预备教育，由高年级担任教育班长。社团干部：由学务处负责规划执行，学生总队协助辅导；公职干部：计有系学会干部、系（组）代表、实习事务长、文体康干事等公职干部，分别由学系、中队负责辅导与考核。

为达到领导教育之目的，强化实习干部执行能力，每学期皆举办工作讲习，以利于各级干部了解本身职责、应做事项与领导技巧，提高训练成效，并落实干部分层授权，强化各级干部工作效能，朝向学生自主管理目标迈进。

台湾警察大学属任务型教学机构，设立之目的在于研究警察学术、培养执法专门人才。教育内容设计是否合宜，执行是否落实，评判标准在于用人机关的肯定与否。以职能分析为基础的教育课程设计在水警系已施行多年，为验证其成果，水警系于2015年年底对用人机关进行毕业系友表现问卷调查。问卷对象为实务机关内勤科长及外勤海巡队组主任以上主管，发出问卷215份，回收有效问卷203份，回收率94.4%。统计表（图4和图5）中各项满意度皆高于75%，显示以职能分析为基础的教育规划确实有其成效。

水域执法为一种航海、轮机、法律、鉴识、犯罪侦查、射击、体技、领导统御等综合能力的实质表现，人员培育在各国或地区皆由国家或地区统筹设立专门校负责。内河水域与海域的职能需求或有些许差异，但教育规划的程序殊途同归，学理及原则应皆相同。本文仅借由台湾地区台湾警察大学水警系的教育课程规划方式，介绍任务导向型系所课程设置的原则，以期能对有兴趣研究此型教育机构的学者提供参考讯息，继续精进其教育规划学理，以提升公职人员之素质。

图4 雇主满意度调查图

图5 雇主满意度雷达图