论民航安检现场禁止拍照摄像的法理基础及制度完善

李样举

（中国民航干部管理学院 国际民航组织安保培训中心，北京 100102）

为加强对民航安检现场的管理，修订后的《中国民用航空安全检查规则》（以下简称“《安检规则》”）不吝笔墨，规定了大量移交机场公安和相关部门的情形。这其中第二十八条规定：“民航安检机构设立单位应当在民航安检工作现场设置禁止拍照、摄像警示标识。”第六十三条明确规定：“对民航安检工作现场及民航安检工作进行拍照、摄像，经民航安检机构警示拒不改正的，应当移交机场公安机关。”《安检规则》自2017年1月颁布实施以来已有时日，据调查和统计，这些关于禁止拍照摄像的规定实施效果远未达到预期目标。近些年来，尤其随着带有拍照摄像功能的移动通信工具的普及，拍照摄像在日常生活中已成为随手可实现的举动，当下，如何有效地禁止安检现场的拍照和摄像行为仍然是相对比较棘手的一个问题。

在这种背景下，如何强化该条的实施效果，针对安检现场的拍照和摄像现象开展有效治理已成为当务之急。本文围绕安检规则第二十八条和第六十三条的规定，对这一规范背后的法理、规范结构存在的问题以及相关制度的完善进行分析，希望对治理拍摄安检工作现场的行为有所助益。

一、禁止拍摄安检现场的现实正当性

谈到禁止拍摄场合，通常都会想到博物馆、地铁站、军事设施等地方，究竟这些场合是基于何种原因禁止拍摄，本文不去探究。而关于民航安检现场禁止拍摄的原因，目前业界也有一些不同认识①这些说法是笔者根据授课情况以及与从事民航安检工作的一线人员交流内容整理归纳而成。。

（一）关于禁止拍摄安检现场理由的几种说法

1.安检要点和技巧需要保密

大部分人持这种观点。他们认为安检是维护民航空防安全的重要屏障，也是落实“地面防”①2015年，时任中国民用航空局局长李家祥在民航空防安全工作会议上提出，空防安全工作就是要“防在地面，胜在空中”，后来，民航局公安局结合这一要求，进一步提出了“地面防、空中反、内部纯”的空防安全工作理念。的重要举措之一。鉴于此，民航安全检查被认为是一项非常专业的活动，为此，国家设有安检资格准入制度。通常，在民航安全检查实践中，一方面要确保检查点和面的高覆盖率，另一方面也要不断提高安全搜查的技巧，这既是平衡服务和效率的需要，也是为了提高安全检查的不可预测性。在这种情况下，安检要点的遗漏，安检技巧和手法为外人知晓和掌握，可能会对安检工作带来隐患，尤其是被别有用心之人细加研究，捕捉住安全检查漏洞，势必导致其有机可乘。回顾我国民航发展史，曾有类似案例发生，并且酿成了一定危害后果。所以，禁止拍摄民航安检现场是出于对安检要点和技巧保密的需要。

2.保护接受安检的民航旅客隐私

这种说法也较为普遍。随着社会的进步，公众增强了法律意识，更加注重肖像、隐私等权利的保护，而民航安检由于涉及旅客人身和行李检查，具有一定敏感性。如：佩带有假肢的残疾人，一般并不想这些身体缺陷为外人知晓，如果对其拍照或摄像会让其觉得隐私被暴露，感觉不适。在行李检查方面更是如此，尤其是在旅客开包环节，部分旅客行李中携带的物品通常具有一定的私密性，不愿意让外人知晓，民航安全检查实践中的类似案例屡见不鲜。另外，目前高科技设备日渐呈现轻薄短小的趋势，安检场合一旦允许旅客擅自拍摄，难免会为一些人提供可乘之机。在这种情况下，禁止对安检现场的拍摄有助于保护乘客隐私。

3.安检需要相对稳定有序的环境

一部分人持这种说法。在安检过程中，稳定有序的环境有助于安检人员专心致志开展工作，在这种情况下，如果允许拍摄可能会分散安检人员的注意力，一定程度上影响安检工作的有序进行。

以上三种说法，可以说都有一定的现实合理性和正当性，那么，究竟哪种理由更具有说服力，从目的解释角度来看，有必要考虑《安检规则》的制定者最初在设计“禁止拍摄安检现场”制度时的初衷，即这样的制度安排究竟是出于何种考虑。

（二）《安检规则》第二十八条和第六十三条的规范本意

与其他运输方式相比，民航运输的管理要求可谓“十分严格”，以致有些旅客在安检现场还会为此闹一些情绪，然而，殊不知这些要求就是民航运输业发展过程中血淋淋的惨痛经历之后的痛定思痛之举。“每一项航空安保规定都是通过血的代价换来的”，如此描述航空安保要求丝毫都不夸张，民航业界这句耳熟能详的话最能真实地说明这些规定要求背后我们曾经为此付出的代价，而安检现场禁止拍摄行为的制度设计亦不例外。20世纪90年代，在四川成都机场曾发生一起航空安保事件，一名员工因劳资纠纷，对机场管理部门不满，欲实施破坏活动，通过对安检现场一段时间的蹲点观察，分析具体安检人员行为习惯，找出漏洞，成功把违禁品带上飞机，并实施了破坏活动，幸运的是，并没有造成重大事故，只是造成了一定的财产损失和人员受伤。由此不难看出，禁止拍摄安检现场具有充分的合理性和现实正当性，从该要求背后的目的来看，主要是维护安检工作技巧、要点、工作人员行为习惯的保密性，防范对民用航空可能产生的破坏活动，这就是第二十八条和第六十三条的规范目的。

不难发现，前述三种说法中，第一种说法与该制度设计的目的较为一致。但随着电子设备摄像功能不断提升、旅客权利意识日益提高，第二种说法和第三种说法也将成为支持禁止拍摄制度设计的有力论据。所以，这一制度设计的目的无论是三者具其一还是三者兼具，无疑都反映出了现实的迫切需要。

（三）实施中存在的问题

随着社会的进步和公民权利意识的提高，第二十八条和第六十三条在实施过程中遭到部分旅客来自法理方面的质疑。这些质疑凸显出了民航旅客日渐高涨的权利观念，也隐约道出了这一制度要求的痛处和难以获得较好实施效果的症结。遍寻目前《民航法》和《民航安保条例》，并没有禁止拍摄安检现场的相关条文。另外，从具体实践来看，很多情况下，拍照和摄像旅客在不听制止的情况下，虽然由安检人员移交机场公安机关，但是，往往涉事旅客并不能得到处罚或者有效处罚，甚至多数情况下由机场公安机关批评教育了事，这对涉事旅客而言不痛不痒，并不能引起旅客对这一问题的重视，他们事后往往依然我行我素。面对安检“雷声大”、机场公安“雨点小”，制度要求得不到有效执行的局面，我们有必要思考其背后原因。

二、禁止拍照摄像制度设计应当遵循的法理

在安检过程中，安检工作人员在制止拍照摄像乘客的时候，乘客类似前述的诘问已是屡见不鲜，而且，相信随着公众权利意识的提高，发出这样疑问的旅客会越来越多。但是，从法律角度和公众的感受来看，这确实给我们提出了一个问题：管理安检现场的拍照摄像行为如何做到合法合理、有力有效？在厉行法治的背景下，拍摄行为的属性该如何认识，是解答如何有效管理拍摄行为的第一步；在明晰行为属性之后，接下来是如何依法管理。

（一）拍照摄像行为的法律属性

保护公民的权利和自由免受不法侵害或不当限制是法治建设的重要任务。虽然现行法律中并没有关于公民拍摄权利的规定，但这并不意味着拍摄行为不受法律保护，可以任意干预，因为，在法治之下，“对公民而言，法无禁止即自由；对公权力而言，无法授权即禁止”。这两句话是经典法理在社会大众中的通俗化表达，但却流露着法治之下权利思想的光芒。诚如此言，按照一般权利理论，如果没有法律的明确禁止或限制，对公民而言，那就是公民的一项自由，从一般法理上来看，拍摄行为是公民的行为自由，而行为自由是人身自由的具体体现形式。分析至此，拍摄行为既然是公民的一项自由，对其进行限制就需要遵循基本的法理要求。

（二）限制公民自由应当遵循的法律要求

要想对公民权利或自由进行限制，必须遵守相关法律要求，这些要求具体体现在两个方面，也是法律中的两个基本法理。

1.法律保留原则

“在一个存在多层次立法权限的国家里，哪一类哪一级国家机关可以制定此类限制公民权利和自由的法律？世界的通例，都属于法律保留事项，只有最高权力机关才有权作限制性的规定”［1］，这就是所谓“法律保留”，即凡是限制公民权利或自由的行为，都应以法律的形式作出规定。因为法律是人民意志的表达，人民当家做主，只有通过法律的形式人民才能作出“自我限制”。从另外一个角度来看，法治原则之所以如此要求，原因在于避免一些管理部门借由众多的低位阶文件肆意限制公民权利，导致公民不堪其扰。正是基于这样的法理，奉行法治的国家均确立了法律保留原则，但在一些特殊情形下，下位阶的文件也可以限制公民权利和自由，但是有着极其严格的程序要求，我国也不例外，这在我国《立法法》中有明确规定。

（1）我国的法律保留事项

我国《立法法》规定了十一种法律保留的情形，这其中就包括限制人身自由的情形。《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”

（2）特殊情形

我国《立法法》也规定了一些行政法规可以限制公民权利和自由的特殊情况，但程序相当严格。其一，最高权力机关授权，但特定事项禁止授权。《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”其二，明确的授权目的、事项、范围、期限和原则。《立法法》第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”其三，及时上升为立法。《立法法》第十一条规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”其四，禁止转授权。《立法法》第十二条规定：“被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”

结合上述规定，我国实行的法律保留可做以下两个层次理解。首先，原则上，《立法法》第八条规定的事项都要以法律的形式作出规定；其次，如果第八条规定事项出现法律空白，除“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项外”，其余事项，全国人民代表大会及其常务委员会均有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。结合前述分析，我国的法律保留既有绝对法律保留事项，又有相对法律保留事项。“在九届全国人大第三次会议上，代表们在讨论立法法草案时，比较一致地认为，应当将限制公民人身自由的强制措施划分为全国人大及其常委会的专属立法权限，《立法法》在反复研究、吸收各方面意见的基础上，特别是集中了最高立法机关组成人员的意见，从保证公民人身自由权利的需要出发，将限制公民人身自由的强制措施纳入专属立法权范围。”［2］

据此可见，可以对公民拍摄行为作出限制的是法律，而不是规章。

2.比例原则

比例原则，也是规范权力行使的重要规则，又称为公法上的“帝王原则”。具体指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，行政目标的实现可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。比例原则同样也约束着立法行为，在规章制定过程中，对如何设定民航安检措施以及后续机场公安处罚权的行使方面起着重要作用。

比例原则具体包括以下四个方面：

一是目的正当性原则。行政行为的目的必须出于公益，只有基于维护公益需要才能运用或发动行政权力。就《安检规则》总体规定而言，对旅客行为、携带物品类型的安检要求都要基于维护民航安全、公共秩序的需要。相应地，禁止拍照摄像也要基于维护民航安全和公共秩序的需要。

二是适当性原则。行政管理手段选择必须符合行政管理目的的要求，要有助于公共目的的实现。因此，安检的具体措施应有利于维护民航安全、公共秩序，如禁止拍照和摄像、禁止携带危险品等。规章中设置这些要求都是适当性原则的具体体现。

三是最小损害性原则。行政主体在实施行政行为时，有多种可供选择的手段可以达到行政目的时，行政主体应该尽可能采取对相对人损害最小的手段。对于安检来讲，为了维护民航安全、公共秩序，可能存在多种手段，而这些手段对乘客人身财产权益的影响是不同的，在这种情况下，应选择对乘客影响最小的方式。

四是狭义比例原则。行政主体实施行政行为时，必须将行政行为所能增进的公共利益与行政行为对相对人合法权益的侵害等成本进行平衡，二者之间要成比例，只有前者重于后者，才可以实施该行政行为，否则不能采取。这实际上也是要求行政主体按照市场经济条件下一个理性经济人的标准，在行政行为所能增进的公共利益与付出的行政成本之间进行权衡和计算。狭义比例原则简单地讲，就是常说的投入和产出的比例关系。行政管理同样也要尽可能做到以最少的投入获得最大的效益。这里的“投入”包括对相对人或社会公众权益的损害、投入成本等；“产出”即所增进的公共利益。于安检而言，安检过程中涉及相应的人、财、物投入，乘客权益的维护，民航安全和公共秩序的保障。那么，在民航安全、公共秩序与人财物投入、乘客权益之间就存在利益的平衡问题。理想的安检措施应该在上述几者之间取得恰当的平衡。

目前，民航局正在制定的《民航公安机关行政处罚裁量适用办法》中关于“实施行政处罚应以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，也正是比例原则的要求和具体体现。

由此，不难看出，法律保留原则是对限制公民权利和自由的规范在形式上的要求，而比例原则是在符合形式要求的情况下针对具体举措的要求。从比例原则角度来看，禁止拍摄对管理这一行为并无不当，不存在限制过度的问题。

三、《安检规则》第二十八条和第六十三条的法理检讨

（一）上位法依据不足

结合前述分析，拍照属于公民的人身自由，对其限制要符合法律保留原则，从目前相关法律规定来看，我国民航相关法律和行政法规中并没有禁止旅客在安检现场拍照或摄像的法律规定①根据《民用航空安全保卫条例》第十六条，机场内禁止下列行为：（一）攀（钻）越、损毁机场防护围栏及其他安全防护设施；（二）在机场控制区内狩猎、放牧、晾晒谷物、教练驾驶车辆；（三）无机场控制区通行证进入机场控制区；（四）随意穿越航空器跑道、滑行道；（五）强行登、占航空器；（六）谎报险情，制造混乱；（七）扰乱机场秩序的其他行为。从目前现有规定来看，我国法律和行政法规等文件中并没有关于禁止在安检现场禁止拍照的规定。，在这种情况下，虽然禁止旅客在安检现场拍照或摄像具有合理性，但是在外观形式上，作为部门规章的《安检规则》做出这样的规定，上位法依据明显不足。

（二）规范结构中“制裁”要素的裁量空间过大

为了更好地说明该条规范结构存在的问题，笔者想通过其与《中华人民共和国军事设施保护法》相关规定的对比做一分析。关于禁止拍照、摄像，《中华人民共和国军事设施保护法》第十五条、第四十一条②第四十一条 违反本法规定，有下列情形之一的，军事设施管理单位的执勤人员应当予以制止：（二）对军事禁区、军事管理区非法进行摄影、摄像、录音、勘察、测量、描绘和记述的；、第四十二条③第四十二条 有本法第四十一条所列情形之一，不听制止的，军事设施管理单位的执勤人员依照国家有关规定，可以采取下列措施：（一）强制带离非法进入军事禁区、军事管理区的人员，对违法情节严重的人员予以扣留并立即移送公安机关或者国家安全机关；（二）立即制止信息传输等行为，扣押用于实施违法行为的器材、工具或者其他物品，并移送公安机关或者国家安全机关；（三）在紧急情况下，清除严重危害军事设施安全和使用效能的障碍物；（四）在危及军事设施安全或者执勤人员生命安全等紧急情况下使用武器。现役军人、军队文职人员和军队其他人员有本法第四十一条所列情形之一的，依照军队有关规定处理。、第四十三条都有相关要求（见表1）。仔细对比《安检规则》和《军事设施保护法》的规定，二者在规范表述方面的差别还是比较明显的。

表1《安检规则》与《军事设施保护法》相关条款对比

从《安检规则》的表述来看，只规定移交公安机关，至于公安机关如何处理并未言明，我国《治安管理处罚法》关于安检现场拍照问题该如何处理并未作出规定，唯一可能的是依据《治安管理处罚法》第二十三条④第二十三条 有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。。从该规定来看，要想对拍照或摄像旅客进行处罚，那么，必须构成扰乱秩序，此时，机场公安方可以扰乱安检现场秩序为由处罚拍照乘客。但若拍照乘客没有明显扰乱案件现场的行为发生，机场公安对旅客也很难做出比较有力的处理，此时，安检工作人员所抱怨的机场公安往往批评教育了事，也正是机场公安心有余而力不足的地方。而《军事设施保护法》做出的处理是：出现这种情况，不听制止，拒绝删除的，直接依照《治安管理处罚法》进行处罚。

在这种情况下，反观《安检规则》这一制度设计，一方面现实安保管理有要求，另一方面想做一些力度比较大的规定，上位法又不充足，所以，《安检规则》做出的规定也只是移交机场公安机关。经过对比不难发现，《安检规则》这一制度的实施效果相对较弱的根本症结，既有上位法依据不充足的问题，也有“制裁”表述上的问题，但根本原因在于上位法依据缺乏，所以，其在现实中的实施效果不理想，未能达到预期，也就不难预见了。

四、完善禁止拍摄安检现场的建议

（一）加快修订《民航法》和《民用航空安全保卫条例》

近些年来，破坏民航安全的案事件高发多发，已成为公共航空旅客运输安全的重要威胁。民航局在相关部门的主导下，先后针对机上案事件开展过多次专项整治活动，如2015年春运期间，民航公安机关对危害航空安全和破坏民航运输秩序案件开展专项行动，对六类重点行为进行了打击，包括：编造、故意传播虚假恐怖信息威胁民航飞行安全；非法携带枪支、弹药、管制刀具或者爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品进入候机楼，危及公共安全；伪报品名托运危险物品或者在托运货物中夹带危险物品，危害飞行安全且情节严重；破坏航空器，足以使其发生倾覆、毁坏危险；对飞行中的航空器上的人员使用暴力且危及飞行安全；飞行中强行打开应急舱门且严重威胁飞行安全等。同年，又推出“六严”工作要求，即公安要严打、安检要严查、空中要严控、货运要严治、内部要严防、监管要严管。这些举措取得了较好的效果，有力地保障了民航运输安全。随着我国“平安民航”和“平安航班”活动建设的开展，有效治理民航机上案事件成为这两项活动的应有之义和“规定动作”，平安航班建设又提出了“16个100%”，这一目标的实现，离不开对案事件当事人的有效处置，那么，建立健全现有处置机制就显得十分必要。这一防火墙的构筑，既需要从之前专项活动中汲取有益经验，将其制度化，也需要对现有案事件处置机制中存在的问题进行“问诊把脉”，不断完善制度建设，从源头上解决问题。

基于此，首先建议在修订《民用航空法》或《民用航空安保条例》时，把安检现场禁止拍照加以明确，提高该制度的规范地位，以释众疑。同时在处罚规范的设置上，明确或转引《行政处罚法》相关条款，加以处罚，减少处罚机关的裁量空间，增强处罚机制的明确性，使该规范结构更加完善，也可以实现安检与机场公安工作的有效衔接，避免造成对安检“影响大”、而公安在处理时“雨点小”的尴尬局面。其次是加快修订《民航法》和《民航安全保卫条例》的进度。从启动修订《民航法》和《民航安全保卫条例》伊始至今已数载，由于涉及诸多部门之间的利益协调，修订稿几易其稿，从目前安保形势来看，修订进度还需要加快一些。

（二）关于处置安检现场拍摄行为的措施建议

为有效制止安检现场拍照摄像的发生，维护《安检规则》禁止拍摄制度要求和安检工作的严肃性，针对目前出现的拍摄安检现场的现象，暂时可以其他理由对旅客拍照或摄像行为加以制止，如拍照或摄像有可能拍摄到安检工作人员，按照民事法律一般理论，未经允许，可以禁止他人拍摄自己的肖像，要求拍摄者删除影像，这也是被拍摄安检工作人员的合法要求；若拍摄旅客拒绝删除，发生言语和肢体冲突，影响到后续安检，上升至扰乱安检秩序，可以移交机场公安。而在处置期间，最为关键的就是，要注意相关旅客拍摄行为及扰乱安检现场秩序行为等相关证据的收集和保存。