城市轨道交通公共安全保卫存在的问题与对策

徐 勇，张新磊

（重庆市公安局 轨道交通总队，重庆 400015）

2014年4月，习近平总书记在国家安全委员会第一次会议上强调，要准确把握国家安全形势变化新特点、新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路；同时，首次提出了构建集“政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的总体国家安全观”［1］。轨道交通安全关系到国家安全，是城市安全的重要组成部分，事关社会安定和人民群众生命财产安全。国务院出台了《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号），公安部对加强轨道交通公共安全强调要强化防控措施、推动解决难题瓶颈，为做好新形势下轨道交通安全工作提供了重要指导。但应清醒地看到，随着线路站点的不断扩张以及客流量的几何倍数增长，轨道交通空间密闭、人员密集、设施设备超负荷运行等因素带来的安全风险不断增大，发生公共安全案事件的概率大幅上升，城市轨道交通安全保卫面临巨大挑战。

一、我国城市轨道交通发展概况

世界上第一条地铁是1863年1月10日运行的伦敦地铁，人类由此开始了城市轨道交通出行。地铁凭借其快速、准点、便捷、绿色及运载量大等优势，成为当今发展最快的运输载体，被誉为城市的“大动脉”，已成为城市文明的符号和区域文化的风向标。随着1969年10月1日我国第一条城市轨道交通线路在北京通车运行，截至2017年年底，我国内地共计34个城市开通轨道交通并投入运营，开通轨道交通线路165条，运营线路长达5033公里，投运车站3234座。其中，地铁3884公里、占77.2%；其他制式轨道交通运营线路约1149公里、占22.8%。2017年新增运营线路32条、同比增长24.1%；新增运营线路长度880公里、同比增长21.2%，增长速度前所未有。全年累计完成客运量185亿人次、同比增长14.9%，日均客流量达到5068.5万人次。拥有2条以上运营线路的城市已增至26个，14个城市形成100公里以上的线网规模［2］。

据不完全统计，2017年我国内地轨道交通完成建设投资4762亿元，在建线路6246公里，共有62个城市的轨道交通线网规划获批，线路总长7321公里。按照国家有关城市轨道交通中长期发展规划，到2020年我国城市轨道交通里程将达到8500公里，比2017年新增近3500公里，我国有望成为世界上城市轨道交通规模最大的国家①以上数据来源于中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2017年度统计和分析报告》。。

目前，我国城市轨道交通进入快速发展期，轨道交通已成为经济社会发展的重要动力和连接各地城乡的重要纽带，是实现城市可持续发展的重要保障。与此同时，城市轨道交通的快速发展也为公安工作带来了新的课题。

二、我国城市轨道交通公共安全面临严峻挑战

轨道交通是相对独立的封闭运行系统，线路大多分布在地下或隧道中，就像一条城市的静脉贯穿于城市的主要地段，且多与政治敏感区、商业核心区、人员密集区毗邻，一旦发生爆炸、纵火、砍杀、毒气、生物病毒、拥挤踩踏等案事件，极易产生“点堵、线瘫、面乱”的蔓延辐射效应，造成秩序混乱，导致群死群伤，引发社会恐慌，其后果往往是灾难性的［3］。

（一）轨道交通已成为恐怖袭击的重要目标

我国轨道交通虽未发生过恐怖袭击事件，但由于对轨道交通实施暴恐活动具有成本低、难度小、成功率高、破坏性大、新闻效果强等客观原因，往往被恐怖分子视为制造暴恐活动的首选目标。据有关资料显示，恐怖袭击中以轨道交通为目标的占26%。自1995年日本东京地铁沙林毒气事件发生以来，世界各地又发生了15起影响较大的城市轨道交通恐怖袭击事件，共造成近600人死亡、9170余人受伤（参见表1）。此外，恐怖袭击事件还会持续影响当地经济社会发展。如2005年伦敦地铁发生爆炸后，尽管当地政府努力消除影响，但国际游客纷纷放弃前往英国，英国航空公司股票下挫4个百分点，旅游业和零售业蒙受巨大损失。

当前，我国面临的恐怖威胁逐渐升级，已经进入常态化反恐怖的深水区，境内轨道交通点多、线长、面广，客流量巨大，防范针对轨道交通的恐怖袭击形势十分严峻。

表1 1995年以来世界各地影响较大的轨道交通恐怖袭击事件

（二）轨道交通已成为实施个人极端行为的特殊场所

当前，我国正处于社会矛盾凸显和利益格局深刻调整的时期，个别心理失衡、性格偏执人员，或为报复社会发泄不满，或为引起社会舆论关注，铤而走险，在轨道交通线路实施纵火、砍杀、劫持人质、化学物品自燃以及跳轨、非法进入轨行区等危害公共安全行为，给轨道交通造成了严重的安全威胁。

（三）轨道交通治安秩序问题易引发安全事件

轨道交通治安问题不同于地面，由于轨道交通空间密闭、人员密集，特别是早晚高峰时段人多拥挤，乘客之间容易出现纠纷，进而引起打架斗殴，导致不明原因和真相的乘客产生心理恐慌，出现不理智的群体性逃散或误操作车上应急设施设备。如：2014年5月，武汉地铁内两名乘客因纠纷发生打斗，周边乘客纷纷避让逃散，导致2名乘客摔下楼梯受伤；2013年9月，广州地铁列车上两名乘客因纠纷发生打斗，导致乘客拥挤，应急门被打开，3名乘客被挤入隧道。

2014年昆明“3·01”暴恐袭击发生几天后，3月4日在广州一地铁站发生了恐慌逃散事件，起因就是列车尾部的一名男乘客掏出一支防狼剂把玩，旁边的人不小心按了一下开关，导致少量化学物喷出，相邻乘客嗅到刺激气味而躲避，进而引发几百名乘客在10秒时间里从列车上无序逃出，造成群伤事件发生。

三、我国城市轨道交通公共安全存在的主要问题

轨道交通是现代城市文明的重要标志，相对于世界轨道交通150多年的发展历史，我国轨道交通虽起步较晚，但发展十分迅猛，特别是从2011年开始进入了大规模建设时期，各地在反恐防暴、公共安全等方面都在不断探索总结，确保了轨道交通总体安全稳定，但与日益严峻的反恐维稳和治安形势相比，任务还很艰巨，一些短板和薄弱环节也日益凸显。

（一）视频监控布建滞后于实际需求，有待优化调整

目前，世界各国大中城市的轨道交通线路、站点及隧道均已安装视频监控系统，基本实现无缝隙、全覆盖。国内部分城市轨道交通的视频监控还达不到全面覆盖，视频点位布局还不够合理，部分区域存在盲点死角；另一方面，视频监控系统存在图像清晰度差、辨识度低等问题，在人像识别比对、重点人员预警、大客流监测等更深层次的防范作用发挥上还不够明显，导致对可能发生的暴恐袭击和其他突发事件难以起到事前预防的作用，也给案事件发生后的调查取证带来较大不利影响，视频监控整体布建及隐蔽性有待优化调整［4］。

（二）安检工作尚存在诸多漏洞，有待转型升级

目前，我国轨道交通安检工作以购买服务为主，由运营企业招标管理，受管理机制、经济利益、工资待遇等影响，安检公司专业化和安检人员职业化程度不高，安检人员归属感、责任心不强，流动性大，导致漏检现象时有发生；现有安检手段普遍较为单一，对某些较为隐蔽的危险物品难以有效检出，存在人员随身携带危爆物品进站上车的风险隐患，与当前反恐形势需要不适应。

（三）警力配备滞后于安保需要，有待寻求突破

近年来，我国轨道交通运营线路呈快速增长态势，但轨道交通公安队伍由于编制、经费等原因，警力配备往往跟不上线路增长的速度，在单位线路的警力部署上呈下降态势，某些地方甚至出现了警力“负增长”。为了完成轨道交通安保任务，民警常年无休、加班加点成为常态，一线民警长期超负荷、高强度工作。2017年重庆轨道交通线路里程增加了23.94%，而轨道交通警力却“零增长”，每公里民警数由原来的1.1人下降至0.9人；2017年南京轨道交通线路里程增加了51%，而轨道交通警力仅增长了6.5%，每公里民警数由原来的3.58人下降至1.43人。

（四）安全宣传教育相对薄弱，有待加强深化

随着信息社会的发展，群众接触的安全知识虽然越来越多，但面对轨道交通狭窄区域的火灾、爆炸、恐怖袭击、踩踏等事件，绝大多数人仍然缺乏安全意识和应变能力，容易引发恐慌和次生灾害。同时部分群众早晚高峰不讲秩序、争抢拥挤，也会危及自身和他人安全。此外，企业反恐防暴责任意识仍较为薄弱，对反恐法的宣传不到位，未做到全员知晓，也缺乏必要的反恐防暴知识宣传。特别是近年来发生的乘客恐慌、乱按紧急制动按钮等，反映出群众缺乏基本的轨道交通应急防护意识和技能。

（五）制度机制及法规标准还不健全，有待跟进完善

轨道交通公共安全工作涉及地方政府、运营企业、公安机关以及有关监管部门等多个主体，但目前国家层面缺乏针对轨道交通运营管理的法律法规，导致行业监管缺乏执法依据。现阶段轨道交通安全执法的主要依据是《反恐怖主义法》《人民警察法》及《轨道交通条例》，但缺乏与之相配套的工作规范及实施细则和具体标准。同时，沟通协调机制建设还需进一步固化，各职能部门和轨道沿线地方政府各司其职、协同联动、齐抓共管的安全监管态势尚未完全形成。企业安全生产主体责任、行业主管部门监管责任、属地政府责任落实还需进一步巩固和加强。

四、维护我国城市轨道交通公共安全的对策探讨

轨道交通具有空间特殊性、结构紧凑性、电气密集性、运行高速性等特点，导致其客观上的防范薄弱性，一旦发生重特大公共安全案事件，面临险情侦查难、决策指挥难、通信联络难、扑救行动难等难题，往往造成大量人员伤亡和财产损失，产生社会恐慌效应，影响社会秩序和国家稳定。因此，轨道交通安全历来是反恐防暴、公共安全的重中之重，必须毫不动摇地坚持以总体国家安全观为引领，立足“抓重点、补短板、强弱项”，聚焦反恐防暴、防控风险，着力动态管控、防处结合、重在防范，突出大数据应用、智能化防控、体系化建设，把理念思路提升、体制机制创新、现代科技应用和综合治理有机结合起来，有效增强防范化解风险的科学化、精准化、智能化、专业化、高效化能力水平，坚决防止发生暴力恐怖事件、个人极端暴力犯罪及拥挤踩踏等案事件，全力以赴确保轨道交通绝对安全稳定。

（一）围绕风险查堵，坚持智能化防控，强力推进大数据强警战略，努力实现由被动应对向主动预防转变

中央政法委、公安部“贵阳会议”和全国公安科技信息化工作会议，都明确将大数据作为公安发展的重大战略。面对日益繁重的安保任务，传统的警务模式、有限的警力增长不能从根本上解决问题，必须拓宽思路、开辟新路，坚定不移强力推进大数据建设应用，着力增强工作的前瞻性、预见性、主动性，提升治安防控体系的整体效能。为此，要加快推进视频监控镜头“补点扫盲”和“高清改造”工程，布建大客流快速安检、大客流监测预警、IC卡实名制等前沿感知设备。在此基础上，采用渐进式的发展思路，破解轨道区域前端采集数据与公安数据库相互独立、互不相通的“信息孤岛”形态，逐步合成轨道交通基础信息资源的数据云，打造“共享联动型、合成一体型”的轨道交通情报信息平台，实现资源信息整合、关联共享、智能研判，提升对各类风险隐患的自动识别、敏锐感知和预测预警、预防预控能力。

（二）围绕整体防控，坚持协同化作战，有效加强联勤联动联防联治，努力实现巡防查控由单一主体向整体联动转变

牢固树立“风险主导勤务”的防控理念，积极构建“重点站驻警”“多站一警”“一站多警”“多警叠加”相结合的警力布局，实现“情况动态评估、警力动态部署”，做到重点车站“站站驻警”、重点时段“站厅见警”、突发情况“迅速聚警”，确保警力对高风险车站、时段的全覆盖，对高风险作案方式、作案人员的有效控制。在此基础上，建立驻站民警定点盘查、特警武装巡控、武警把口巡逻、民警携犬进站、交巡警站外巡查的“五位一体”巡控机制；联动有关警种及属地公安构建“地上地下一体化”勤务模式，并逐步将“勤务一体化”延伸到“警务一体化”，实现指挥通信一体、科技建设一体、对接会商一体，并牵动武警力量建立公安武警联勤机制；积极推动将轨道运营安全、站外秩序纳入属地政府综治考核，通过加强“政府部门的联管”强化“安全防范的联动”。同时坚持严打高压政策，对各类涉轨违法犯罪行为露头就打、打早打小，结合轨道区域犯罪特点和规律组织开展专项行动，对扬言在轨道交通实施爆炸、纵火者，迅速落地查人，落实稳控责任，实现以打促防。

（三）围绕监督管理，坚持效能化方向，有力强化人防物防技防建设，努力实现安全检查由单一分散向集约智能转变

牢固树立“运营服从安全”的理念，督促指导企业严格落实安全防范主体责任，建立健全“逢包必检、逢液必检、逢疑必检”安检模式，以及客流导控、隐患查治、消防安全管理等机制。通过建立“随机抽查临检、对抗暗访督检、视频联动巡检”等机制，严格督促安检公司及其工作人员履职尽责，提高安检查堵能力，防止违禁物品进站上车。在此基础上，推动成立轨道交通安检公司，尽早实现安检职业化、专业化，并推动落实“人物同检”，特别是推动在有条件的站点实施“进站安检”，将危险堵截在站外。同时鼓励支持大客流快速安检系统等新技术应用，探索建立分级分类安检方式，提高安检速率和效能，防止漏检、误检；推动落实跟车专职安全员全覆盖及轨道交通实名制，提升对可疑人员的震慑查控能力。

（四）围绕综合治理，坚持体系化建设，最大限度专群结合，群防群治，努力实现由单打独斗向共建共治转变

坚持协同共治、群防群治，推动成立轨道交通安防工作领导小组，定期召开专题会研究解决难题，切实加大组织领导和统筹协调力度；加强与综治、交通等有关部门、运营单位及街道社区之间的协调联动，配合推动完善“街企共建”“警企共治”等专群结合的综治模式，提高安全防范整体效能［5］。协同有关部门和企业，大力促进轨道交通安全文化建设，结合公共安全事故实例开展应急处理和避险知识普及工作，推动宣传教育进车站、进车厢、进学校、进家庭、进社区，有效增强群众安全意识和防护能力，以及自觉遵守有关规章制度、配合有关管理措施、发现报告可疑情况的意识和能力。同时通过多种形式，发动志愿者和乘客积极参与轨道交通安全防范工作，提高轨道交通公共安全工作的整体水平。

（五）围绕应急处置，坚持实战化导向，提升快速响应和高效联动能力，努力实现由事后处置向事前防范事中处置转变

突发事件发生后，快速高效的应急处置是防范“次生灾害”、最大限度减少人员伤亡和财产损失的重要保障。围绕暴恐袭击、个人极端案件、火灾等案事件，以及各种突发情况，针对性完善预案、规范程序、加强演练；制定轨道应急装备配备标准，建立应急装备配置、维护、更新等投入保障机制；严格车站“最小作战单元”的联动处置程序、要点和要求，完善责任民警、值班站长以及站务员、保安员、安检员、保洁员等各类防控力量的日常安全防范、信息收集上报、突发情况处置等职责；严格落实屯警一线、动中备勤以及“1、3、5”分钟处置要求，建立完善“依法处置、社会面管控、舆情导控”三同步机制，确保能够“早小快”处置突发事件，最大限度减少人员伤亡和财产损失，将负面影响控制在最低程度［6］。

（六）围绕源头治理，坚持规范化目标，配合推动解决法规标准滞后实际需求的问题，切实提升整体统筹治理水平

积极配合有关部门，根据实际需要及时制定修订城市轨道交通法规规章。以保障建设质量和安全运行为重点，出台或修订城市轨道交通安防建设标准，在规划设计之初，成立由有关部门和专家组成的公共安全防范体系建设评审小组，对建设单位提交的公共安全防范可行性研究报告进行评审；以运营安全和服务质量为重点，建立健全城市轨道交通运营标准体系，修订完善轨道交通条例等有关地方法规，规范细化公共安全内容。制定出台轨道交通安检等级标准，加快推进安检工作的规范化、标准化建设；以防范处置和设备配置为重点，建立健全城市轨道交通反恐防暴、内部治安保卫、消防安全管理等标准体系，切实从源头消除安全隐患，保障公共安全。