日、美与我国邮政普遍服务的对比分析及研究

文/王梓迪，上海大学经济学院

1 研究背景及意义

邮政普遍服务与各政府职能、制度政策、经营方式、社会经济发展和生活稳定等密切相关。因此万国邮政联盟要求各会员国根据本国的具体情况和居民的需求提供邮政普遍服务：即以民众能够负担得起的价格, 在领土的每一个角落，提供经常、优质的基本邮政业务。

在我国通信权是一种基本的人权，政府有义务为每个公民提供邮政通信普遍服务。但由于我国一方面地理位置致使地区差异显著，使得邮政普遍服务成本高；另一方面新兴通信手段和其他快递业的冲击，使企业在追求企业利润最大化和实现社会效益最大化之间产生了矛盾。如何通过完善机制与法律体系来确保邮政普遍服务顺利实施成为了我国政府和邮政企业迫切需要解决的问题。

本文基于这些问题，从日本、美国邮政普遍服务着手，加之中国普遍服务实施状况的全方位分析，寻找适合我国邮政普遍服务的方法，并提出合理对策。

2 日、美、中邮政普遍服务发展对比与启示

2.1 日本

日本邮政普遍服务首先采用建立独立运营的民营化企业：由邮政株式会社全额控股，民营化之后邮政公社被解散，日本邮政转化为独立核算的经济实体；然后设立邮政服务与政策规划局，负责邮政事务的监管。并通过法律条文的形式以及年度财务报表等相关环节的层层审批，为加强普遍服务的监管提供客观依据；通过建立并完善补偿机制，用于普遍服务和为灾区提供免费邮寄服务和特殊服务补贴，乃至将该基金用于对提供普遍服务而亏损的企业，属于邮政企业内部的补偿机制。

2.2 美国

起初美国的邮政专营不仅包括信件专营，还包括邮箱专营。但专营权带来的经营低效率使美国终止了对国际邮件的专营权；加之美国政府提出进行商业化和企业化的运作，美国开设了网络服务渠道承担邮件投递、包裹传送、物流配送等服务。之后美国通过《美国邮政法》并规定为美国邮政建立“邮政基金”，用于补偿邮政普遍服务。美国邮政企业最大特点就是它无需交税、不受反垄断法的约束、免交大部分税款、允许对相关财务事宜高度保密，可以以低利率从美国财政部借款等。

2.3 中国

邮政服务是农村及偏远地区群众能够享受到的少数基本公共服务之一，但我国邮政普遍服务传递时间长、邮件丢失损毁率高和农村邮件投递频次和深度不够等问题严重，使得城乡邮政普遍服务水平差异较大。中西部农村地区，由于经规划与战略济、文化、交通地理和政策等因素影响，邮运投递成本较高，导致农村邮政成为邮政普遍服务的最薄弱环节；反观城市地区虽然地理位置优越但是面临的竞争对手也日趋激烈：在国际经济贸易持续增长的背景下，民营和跨国快递企业进入了中国市场；在国际信函快递方面、民营快递公司在同城快递方面各自发挥了竞争优势，创出了品牌和信誉；跨国，民营快递公司的进入、壮大对中国邮政的快递业务产生了竞争效应，蚕食了EMS的一定市场份额。

2.4 启示

根据日本、美国邮政发展的实际情况，当我国邮政适当的引入市场竞争时，我国政府需加大力度建立科学有效的邮政普遍服务补偿机制，例如财政补贴、内部交叉补贴、政策优惠等。必须要因地制宜本土化来建立一种可持续且合理的补偿机制，保证邮政普遍服务的可持续发展。为保证邮政普遍服务有效、可持续实施，必须发挥监督机构的作用，通过监督，可以保证邮政普遍服务的有效开展和顺利实施，这也是日本和美国邮政普遍服务高效发展的最重要的原因之一。

3 我国邮政普遍服务发展机遇

3.1 “十三五”的推动

“十三五”期间，政府强调公共服务领域的各项改革措施要更加深入，充分激发市场主体活力，同时加强深化国有企业改革，持续深化邮政企业改革，促进邮政企业创新驱动发展、提升服务质量，更好履行普遍服务义务，发挥国有资本的控制力和影响力。财政体制向公共财政方向转变,政府将更多以购买方式提供公共服务，推动完善和优化邮政普遍服务保障机制，使保障和监督的权责更趋一致，这为我国邮政普遍服务的发展提供了政策和资金支持。

3.2 跨境电商和农村电商为邮政服务创造巨大机遇

“一带一路”推动沿线传统贸易方式的转型升级，尤其是小批量、多频次的趋势推动B2C方式的跨境电子商务发展潜力进一步释放，跨境电商进入高速发展通道。邮政拥有链接全球的网络和便利的通关服务，是跨境寄递的主渠道，必将面临更大机遇。随着农业生产方式、农产品销售方式、农村生活方式的变化，乡村电子商务服务站不断普及，“电子商务进农村”计划、“信息进村入户”工程深入实施，农村电商将迎来持续规模增长。邮政普遍服务拥有覆盖城乡、三流合一的基础设施网络，将在带动农村电商跨越发展、服务农业现代化方面发挥更大作用。

3.3 全面建成小康社会的要求

我党明确提出两个百年的奋斗目标：基本公共服务均等化总体实现。邮政普遍服务作为公共服务的重中之重，在承担企业社会责任、推动城乡发展以及东、中、西部，城市和农村的和谐公正发展发挥着重要的作用，因此邮政普遍服务的变革与发展是与我国经济社会发展相匹配、与人民群众需求相适应的关键。

同时根据“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求，牢固树立和全面贯彻五大发展理念，不折不扣地落实好国务院关于促进快递业发展的若干意见，对于我国邮政普遍服务继续树立“大邮政”的理念、坚持“大发展”的导向、把握“大融合”的关键、坚持服务民生的宗旨，加快建设与小康社会相适应的现代邮政业，坚定不移向邮政强国迈进起着关键作用。

4 我国邮政普遍服务面临的挑战

4.1 商业利益与普遍服务的矛盾

邮政作为公用企业，既要像一般的企业一样以利润最大化为目标，同时又要承担企业社会责任、履行普遍服务的义务。

通过中华人民共和国国家邮政局数据反映：2007-2017年我国邮政普遍服务四大类业务的发展情况：四大类业务中函件业务下降比例最大为25%；其次是汇兑业务和包裹业务，分别为8%和2%，报刊业务基本保持不变。企业发展过程中的目标是企业的盈利能力、如何维持企业的良好运转是其发展考虑的首要条件。近十年来我国邮政普遍服务业务受到其他快递业以及网络的竞争后，中国邮政非普遍服务的业务自身受到冲击，再加之邮政普遍服务业务额的大幅缩水，使得我国邮政企业能否在提供邮政普遍服务的同时避免邮政亏损，提高邮政的发展能力，成为一个非常现实的问题和严峻的挑战。

4.2 东、中、西部地区差异显著

通过 2008-2017年东中西部地区的业务量和收入比重对比反映了东、中、西部业务量比重差距悬殊：东部地区业务占据邮政普遍业务的80%以上，中西部地区占20%左右，主要原因是东部地区相对于中西部地区来说人口众多、经济发展条件良好、基础设施完善、劳动力密集，对于邮政普遍服务行业来讲具有地理位置和人口优势，因此业务量出现“东重西轻”的局面；另一方面东、中、西部收入比重与各自业务量比重呈正相关走向：东部收入比重远远高于中西部地区。无论是业务量和业务收入，都明显呈现出差异化，对于普遍服务的普遍性和公平性发展来讲，其业务和收入的结果都充分反映了普遍服务的东西差异化，并未实现邮政普遍服务的均等化发展。

4.3 普遍服务成本高

人口密度的大小和经济发展水平的高低决定了人们的用邮程度，进而直接影响到邮政企业的盈亏问题。在经济发展水平一定的情况下，人口密度的大小又直接取决于城市化水平的高低：城市化水平越高，普遍服务成本越低。同时必须要求普遍服务有一个最低的人口密度限制和服务目标控制的标准，西部地区人口密度稀疏、基础设施薄弱、地形复杂导致交通工具运输存在困难等问题很严重的地区，为邮政普遍服务增加了更多的隐性成本和投入成本。这会让邮政企业丧失很多机会成本。

5 结论及建议

5.1 结论

中国邮政自建国以来一直采用政企合一的经营体制。起初对于保证普遍服务的实施存在积极作用，但随着国内外市场环境的变化，邮政普遍服务的运营方式已经不再适合。中国邮政采取交叉补贴，以营利性的业务收人补偿普遍服务的亏损，尚未采用补偿基金等保障措施对普遍服务企业进行扶持，同时由于国内外大量的速递公司以其他各类竞争性主体对中国邮政形成的压力，中国邮政的盈利性业务在市场中的占有率呈现萎缩状态。在这种情况下，中国邮政通过立法的形式强化盈利性业务的专营权来解决邮政面临的困境的做法，从长远看不利于形成我国邮政市场的有效竞争，也不利于我国邮政普遍服务功能的实现。

5.2 建议

5.2.1 深化邮政普遍服务改革

进一步推动政企分开政资分开，给予邮政公司充分的经营自主权，政府部门不再直接干预邮政的经营。在现代化市场经济的框架下进行运作，根据中国邮政普遍服务企业的发展现状，对于部分企业提供补偿机制，进行专款专用基金的设置，真正用在改善和提高普遍服务上；进一步推动邮政企业网业分离，帮助邮政企业建立现代化企业制度，提高邮政普遍服务的效率，将其普遍服务业务外包给相关邮政网络公司，使得中国邮政企业着力发展具有核心竞争力的产业环节以及完善相关管理决策体制，这既有利于推动企业追求利润最大化的经济效益，也有利于帮助企业履行社会责任。

5.2.2 健全和完善邮政普遍法律体系

推动邮政普遍服务的顺利实现，就必须要借鉴日本和美国政府对于当地邮政普遍服务的法律体系的制定，力争研究解决普通性和规范性问题，规范市场行为：要求政府必须根据当前国内外形式，完善立法保障，通过地方性法规和规章的修订，以及实行执法责任考核机制和责任追究机制，建立执法监督体制进而规范行业管理和提高管理水平，将邮政服务均等化工作纳入政府和法律范畴，处理好邮政普遍服务和其他类公共性服务、竞争性服务的关系。

5.2.3 加强邮政网络配套建设，缩小东西差距

由于地理位置限制以及配套建设不健全，我国欠发达和落后地区比较多，普遍服务网络发展处于“干强、枝弱、叶少”的局面。中国邮政可以效仿美国邮政管理和运营村邮站的模式采取第三方运营模式：村邮站是美国邮政“经授权的邮政服务提供机构”网络中的一部分，经授权的邮政服务提供机构由第三方运营，由第三方运营的村邮站给政府以及邮政企业节省了大量的人力、物力以及财力。凡是对经营村邮站感兴趣的各类营业场所，都可以向美国邮政申请经营合同，经相关机构批准后即可在所在社区经营村邮站。这样既可以为政府和企业减轻负担，避免资源的浪费；同时还可以为当地居民带来额外的收入来源，可以实现三方共赢的良好局面。