新常态下PPP模式的挑战与对策研究

2018-12-07彭斌深圳市铁汉生态环境股份有限公司

新商务周刊 2018年20期

文/彭斌，深圳市铁汉生态环境股份有限公司

PPP是对英语单词Public-Private Partnership的简称，是指政府和民间资本共同合作，以此来加强对社会基础设施的建设。PPP发展模式自从2013年被政府正式纳入基础建设的发展轨道，一直在中国的经济建设中发挥着重要的作用。但是，在中国经济进入新常态后，我国的PPP模式也遭遇了严重的挑战。本文将分析在中国新常态背景下中国的PPP模式所遭遇的诸多挑战，并且针对这类挑战提出针对性的解决策略。希望本文的分析能够给相关从业人员到来理论和实践上的双重启迪。

1 新常态下PPP模式的发展机遇

PPP模式是中国改革开放不断发展的产物，2015年中国国务院通过多项决议，明确规定中国的社会资本允许进入纯公共建设领域。在PPP模式的推动下，中国的城市基础设施建设进入了全新的高速发展阶段，并且实现了社会多赢的效果。进入新常态之后，中国的PPP模式发展也迎来了全新的发展契机：

1.1 新常态为中国PPP模式投融资开发注入了新动力

对于中国经济发展的新常态，当下社会出现了一系列的误读，很多观点出于对政策的误读，认为中国经济发展的新常态意味着经济陷入停滞。正确的观点是，中国经济发展的新常态是意味着中国经济进入了健康、绿色、良性、可持续的经济发展模式。在这种经济发展状态下，中国的经济在稳定之中实现增长。预计在2020年，中国将有4-5亿农民进入城市。而这一波中国的城镇化发展也会拉升中国城市基础建设的需求，在这种背景下，中国的PPP模式也将迎来全新的发展契机。

面对城市基础设施建设的巨大缺口，中国政府将吸引更多的民间资本，用于城市化建设，在这种背景下，将会迎来PPP模式发展的新高峰。这就意味着中国新常态将为PPP模式提供更为原始的发展动力。

1.2 新常态为中国PPP模式的发展拓宽了领域

中国经济进入新常态，中国的基础设施也开始呈现多元化发展趋势，不仅在基础性的道路、市政方面有着较大的资金缺口，同时在太阳能光伏、风能发电领域也会出现持续大量投资的现象。这种多元化的投资渠道，能够给民间资本带来更大的释放渠道，而通过这种多元化的投资渠道，可以帮助中国的PPP模式实现更加稳健的增长和更加多元的盈利渠道。

1.3 新常态为中国PPP模式的发展降低了风险

中国经济进入新常态后，中国经济虽然没有了之前三十年的高速发展，但也迎来稳定、和谐、可持续发展的阶段。在这种背景下，中国经济的各类隐性风险逐渐显性化，逐渐变得可调可控。同样，经过多年的运作，PPP模式也逐渐探索出科学的风险分担机制，可以将公共产品供给过程中出现的不同风险分配给最有能力承受此风险的一方，从而分散和降低整体风险。

1.4 新常态重塑了中国PPP模式的角色定位

中国经济发展进入新常态，不仅可以重塑中国经济的发展模式，同时也可以转变政府的职能。从之前中国PPP模式的发展来看，虽然是政府和民间资本合作的模式，但是在合作过程之中，中国民间资本一直处于被动的模式，政府无论是在干预力度还是在掌控能力方面都较强。但是，进入新常态后，市场将迎来更强的自由力度，并且逐渐形成“政府引导、企业主导”的发展态势。在这种情况下，民间资本将获得更多的自由度，能够释放更多的活力，实现更多的利益回报。

2 新常态下PPP模式的发展挑战

2.1 对新常态下PPP模式的认知偏差

关于对新常态下PPP模式的认知偏差主要可以体现在下面两个方面。第一，部分地方政府在进入中国经济发展的新常态后，尚未对新常态的本质有足够的认知，而且其经济发展的模式依然是之前的粗放式经营模式，主要依靠领国家补助、卖地等这种不可持续的发展方式。第二，一些地方政府仅仅是把PPP模式当作粉饰自己政绩的一种方式，往往是借此来获得高层的认可或者以此来争取中央政府的补助，并没有在新常态背景下将PPP模式贯彻落实，让PPP模式发挥自己在经济建设之中应该应有价值。

2.2 新常态下社会的诚信环境不足对PPP的起到了阻碍作用

在中国经济进入新常态之前，各级地方政府也曾积极努力进行招商引资，但是在招商引资的过程之中所凭借的是“人缘、关系、后台”等等没有这类关系的社会资本很难涌入社会的基础设施建设领域。这种情况久而久之，就会破坏社会的诚信环境，从而让很多资本在PPP模式面前望而生畏。进入新常态之后，这一情况并没有出现本质性的好转，由此迟滞了我国PPP模式的快速发展态势。

2.3 新常态下社会的PPP立法薄弱

PPP模式的发展本质上是一种合同式投资方式，需要在法律层面上对政府和私营部门拥有的权利、承担的义务和风险进行明确界定。但是，PPP模式对于中国而言，尚属于一种全新的发展产物，因此在立法层面上一直出现大面积的空缺现象，在这种背景，也会对于中国的PPP发展带来迟滞的作用。

2.4 新常态下PPP运作制度不健全

除了在法律层面上的缺失之外，当下中国各级地方政府在PPP的具体运作流程方面也存在严重的不足，典型地表现为缺少一站式立项、评估、审批和监管机构，存在各地各部门各自为政、重复或交叉审批、效率不高、管理与监管缺位等现象，不利于 PPP 项目的顺利开展和健康运营。其次，风险分担目标没有充分实现。这种运作机制上漏洞、审批上的冗官冗政现象，也直接造成PPP模式发展的落后现象。

3 新常态下PPP模式的发展优化策略

针对新常态下PPP模式的发展机遇以及所面临的诸多挑战，建议从以下几个角度进行优化提升：

3.1 深化各级官员对PPP模式的认识，实现PPP发展的自觉性

针对当下各级官员在PPP模式方面的错误认知，建议应该首先从思想深处加深各级官员的工作水平。首先要对各级官员积极进行培训，帮助他们重新认识PPP模式的本质性含义，同时也要加强各级官员对中国经济发展新常态有更加深层的认识水平。也唯有从这两个方面进行综合提升，才能够辅助各级官员在办理各种PPP工作时有更加灵活的运作模式。

3.2 加强社会的诚信环境建设，实现对社会资金的多元化

目前，很多地方性政府在PPP融资方面不顺利，除了和地区自身的经济发展水平有着直接性的关系之外，还与本地区的诚信环境有着密切的关系。很多地区由于出现任人唯亲的现象，所以让地方性资本得不到充分的释放。而要想实现更为灵活多元的PPP发展，就需要改变广大官员的作风，要使参与项目的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。打造一支办事效率高、作风优良的官员队伍，可以打消社会资本的顾虑，从而提升地区的发展水平。

3.3 加强顶层设计，健全相关立法

中央政府也应该根据中国经济发展的新常态形式，对于PPP模式的社会价值以及经济价值进行合理的评估，并且在这一基础上，不断加强相关立法的工作，以此来保证PPP模式在发展过程之中有法可依，有法必依，从而构筑一个更为安全的经济发展环境，由此让社会资本在投资过程之中更加标准，消除社会资本的顾虑。

3.4 优化办事流程，提升办事效率

目前，我国的PPP模式在发展过程之中最大的实践障碍就是各级政府在办事流程方面出现冗长、拖沓现象。针对这种情况，建议一方面要求中央政府建立健全一套行之有效的简单、高效的办事流程；另一方面，中央政府也应该积极给各级地方政府放权，让各级政府有更加灵活的处置权以及更加高效的办事效率，根据地区的客观现实情况，因地制宜地采取各种办事措施，提升办事效率，以此来为地区的发展注入更多的活力。