新形势下我国地方政府融资平台的发展问题研究

尹 旭，朱 彬

（1.中国人民银行南京分行，南京 210004；2.南通大学地理科学学院，江苏 南通 226000）

一、当前融资平台公司发展引发的主要问题

融资平台公司自身也存在一系列问题，如平资产质量欠佳、投资项目盈利能力不足、尚未建立现代公司治理制度及面临着财务瓶颈制约等。抛开其自身问题，平台公司在新经济形势下、政策背景下也带来以下问题。

1.在经济下行压力较大的背景下，成为部分地区政府调节收入的重要手段。2014年5月以来，受宏观经济持续下行影响，全国税收持续个位数增长，但平台公司税收表现抢眼，入库税款占地方税收比重大，增速快，成为调节收入的重要手段。从收入贡献度看，如，2015年东部A市纳入监测的87家平台公司缴库地方税收高达33.46亿元（A市为长三角的一个地级市，涉及数据保密性，用A市代替，相关数据来源于人民银行A市统计、国库等部门），占其地方税收总额的13%，成为地方收入的重要来源；从缴库时间上看，与地方政府收入考核时点高度吻合，且与财政部门之间大额缴、拨互动频繁；从入库时机看，季末月为平台公司缴库的主要时段，这也是财政部门收入考核关键时点。据调查，部分基层政府依据季末序时考核情况，以融资平台公司作为载体调节预算收入，待考核完成后，再通过不受预算指标控制的科目，如征地与拆迁补偿支出将相应资金拨返平台公司，从而形成大额缴税、拨款资金在平台公司与财政部门之间频繁往来的“盛况”。2015年，A市某药业投资有限公司在6月26日、12月24日分别缴库4 845万元、4 281万元，2月13日、11月25日、12月11日，该公司又分别收到财政部门550万元、35 000万元、7 360万元的拨款。2015年，A市某平台公司缴库税收合计2.3亿元，占全市地方税收总额近1%，而财政部门全年向其拨款3.55亿元，其中支出征地和拆迁补偿3.5亿元、棚户区改造补助资金0.05亿元，合计占当年基金预算支出的1.2%。

2.存在存量债务统计遗漏和有所保留的情况，主要偿债来源土地收入近年骤降。受交易复杂性等影响，前期清理存量债务时多从债务单位角度出发，故在平台公司存量债务统计上存在遗漏情况，在非贷款融资和异地非银机构融资方面更加明显，若一旦被认定为企业债务，其原有还款来源及信用结构或将破坏。受多因素考虑，部分地区平台贷款到期额高，当时纳入地方债时有所保留，这均为后期债务风险埋下了许多隐患。通常，土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口，也作为主要的偿债资金来源。进入2014年以来，多地土地出让收入持续减收，在地方政府中的占比也不断下降。如江苏，2015年土地出让收入同比下降14.4%，较2013年回落56.5个百分点，增速连续两年下滑。分地区看，2015年全省13个地级市中仅淮、泰、通、常、镇实现增长，且除镇江外均为个位数增长。受此影响，除淮安外，盐、锡、徐地方财政收入均大幅下降，分别同比下降11.2%、16.4%、2.6%。

3.债券置换参与者多为银行机构，间接增加了银行转型的压力，或引发金融风险。地方债置换实质是用低利率的债券投资取代了较高利率的政府平台银行贷款，从信贷科目转移至投资类科目，给银行带来了利润损失。2016年1—4月，全国置换债券发行规模为19 105.92亿元，占比为92.8%；定向发行债券达7 287.01亿元，占比35.4%，吉林和青岛均采用定向发行的方式。而受地方债发行利率紧贴国债、未体现实际风险水平影响，社会投资者热情低，多为银行购买，债务风险传递至金融部门。同时，40号文允许存续项目在统一预算管理的前提下通过传统方式举借债务，但政府债务清理甄别结果尚未向银行监管部门及银行共享，银行不能确定相关领域在建项目债务是否能足额纳入政府负债，信息不透明为信贷支持带来疑虑。此外，在建项目融资新规将加重银行对融资平台业务惯性依赖，尤其在当前实体经济下行、银行不良贷款攀升的背景下，给银行转型的积极性带来负面影响，使金融风险在银行体系内继续积聚。

4.新增债券规模难以满足地方政府稳增长的需求，PPP融资进展缓慢，易引发平台公司变相融资。《新预算法》和43号文全面限制了地方政府的传统融资渠道，规范的举债融资机制仅限于政府债券和PPP融资。但地方政府的经济建设责任并未减轻，城镇基础设施和公共服务领域的建设仍是拉动投资及稳增长的关键。而受财政赤字率限制，新增政府债券额度相对有限，同时，PPP受缺乏法律制度支撑、存在合作风险、金融机构参与度不高影响，大规模推开也面临较多的困难，一些变相融资方式出现，地方政府债务风险进一步加大。如东南某省B市政府平台公司与商业银行合资成立产业投资基金，专门用于基础设施建设项目，由财政背书且给予商业银行不低于7%的年收益率承诺，规避了平台融资的政策限制，直接增加了政府隐性债务。

三、相关对策

1.全面厘清政府与市场的关系，合理划分中央与地方财权与事权。按照市场优先原则厘清政府职能边界，细化地方各级政府间职责分工，依据公共服务产品、准公共服务产品、私人产品的区分标准制定详细服务清单，既要防止缺位，又要杜绝越位和错位。同时，合理划分中央地方事权与财权，提高地方财权与事权的匹配度，并促使地方政府树立科学考核理念，建立科学、合理的考核制度，杜绝虚增税款行为，做到依法征税、应收尽收。

2.加快推动财政体制改革，强化地方债务预算管理，分类处置地方平台公司。一是从平衡地方财权与事权和适当扩大新增债务规模两方面入手解决短期资金缺口问题，杜绝隐性债务风险，切实以项目为基础编制地方债发行及还本付息预算，建立完善的地方政府融资体系。二是对空壳类平台公司加速关闭，对有经营收益且能够提供公共服务和公共产品的平台公司通过PPP或政府购买服务等措施实现转型改制，并及时出台相关操作细则。

3.做好项目存量和增量融资服务工作，鼓励银行机构积极参与产业基金、PPP融资。一是商业银行要做好融资平台存量融资分类处置工作，重点对未纳入政府性债务的平台融资开展风险排查，重新评估还款来源与信用结构，协调地方政府注入优质资产，追加有效抵质押担保物，避免债权悬空。二是鼓励银行类金融机构依法合规支持在建项目后续融资，不盲目抽贷、压贷、停贷。同时，鼓励其积极参与本地产业基金、PPP融资等新金融业务，提高对地方政府新型融资项目的专业化服务能力。

4.加强到期还款风险防控，完善风险预警机制，有效推动融资平台转型。一是指导银行业金融机构做好融资平台的到期还款工作，提前落实还款来源，加强即期还款风险防控。二是督促银行切实转变对政府项目的依赖，真正按照市场化、商业可持续原则与融资平台开展业务，积极参与政府新型融资方式。三是在地方政府债务尤其是融资平台债务方面、平台公司参与新型融资上建立综合统计，对融资平台在建项目增量融资、地方政府债券投资业务限额管理、参与新型融资项目等方面的监管政策进行完善。四是切实转变观念，提高契约精神，认清PPP模式等新型融资模式的本质，完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。