国外PPP模式对我国的启示

文/戴宛陶，上海大学

世界各个机构与专家从多种角度给出了PPP的概念，虽没有统一的描述，但可归纳其特征：一是参与者，PPP模式下参与方可以是两方或者多方，但至少有一方是公共机构，参与各方都应有能力代表自己参与并协商签订合约，对合作关系做出郑重承诺；二是合作关系，参与方必须履行所承诺的义务、互相信任、开诚布公地解决一切冲突和问题、致力于共同的目标；三是合作目的，以提供包括基础设施在内的高质量公共产品或服务；四是共享，PPP模式下试图利用私营部门的专业管理和成本控制等经验和公共部门的资源等使资金发挥最佳使用价值。通过这种合作，便可在合理满足私营部门投资盈利的同时也为社会提供了更优质且效率更高的公共产品及公共服务，实现共赢；五是风险共担，PPP模式下的合作框架中，各参与方共同承担无论是财务、经济、环境还是社会方面的各种责任及影响后果，风险也会视情况而制定最优的分担机制，使整个项目风险最小化。

1 PPP模式里政府的角色

政府角色直接由国家的政治背景决定。类似于美国这样的联邦制国家，各州政府对联邦政府保有高度的政治和职能独立性，各地方政府对所属的各州政府也享有高度的政治，政府的角色可以说是在分散多元的体系中将不同的利益联合起来；而在欧洲，政府中央集权化显著，中央和地方都有较大的、专业和相当单一的行政机构，但是中央和地方之间关联紧密，这是单一制国家的特点，这类国家的政府的角色被定位为有自身权利的政治和经济活动的参与者。文中所比较的四个国家中，英国、法国、中国都是中央集权的单一制国家，而印度为联邦制国家。相对于中央集权的国家，联邦制国家的地方政府对上一级政府的依赖性小，所以会更多地需要和依赖私人资本，于是PPP模式的出现非常有必要。中央集权的国家更加强调政府，政府拥有对项目的所有权和控制权，也就要求国家需承担责任，进行严格地制定PPP模式运行规则。

政府财政能力也是有限的，为其可持续性视线自然转向了私营部门，私营部门也看到了基础设施一般具有稳定收入、现金流充沛等特点，极大地吸引了追求稳定回报的社会资本。于是，政府不再只是资本提供的唯一来源，在有新的参与者加入时，政府作为“前辈”理应从之前的角色中转变，为社会提供可持续的物美价廉的公共产品和服务。PPP模式相对于传统公共采购来说，需要考虑的方面、运行的步骤和各部门的协调等都相对复杂，所以政府在其中每个阶段所扮演的角色和承担的义务各不相同：作为特许经营权的授予方，需做好招标前的准备的工作，评估基础设施的需求、网络结构的系统规划、提供如土地的辅助条件等；作为客户，确定具体的绩效标准及支付方式，选择合适的项目团队等；作为合同管理者，评估项目成本、风险和不确定因素以及谈判如风险分配的具体事宜，监督业务和财务的可靠性等；作为项目监督者，确保设施在建造、使用和维护方面符合要求，监督是否对环境造成影响等。

2 PPP立法与PPP机构

世界上的法律体系分为大陆法系和普通法系：前者以制定成文法为特征，强调政府对各个法律主体的管理和制约；后者以基于经验而产生的判例法或不成文法为主，强调分权、制衡和个人自由。因此两大法系深刻地影响了各国对PPP立法的制定，一个规定严格，将PPP发展牢牢制约于法律框架中，另一个则通常不制定一个完整的PPP法案，而往往以政策形式引导PPP的发展。

作为大陆法系的代表法国至今无PPP政策，采取的是特许经营立法的形式，对于经营者和公共机构之间责任的划分按照以下原则制定了法律框架：合同要遵循指导公共服务的原则，即共同利益高于私人利益；公共实体高于私人合作伙伴；合同到期后，提供公共服务所必需的基础设施和建筑归属公共实体；当为维护共同利益而单方面做出的决策对私人合作伙伴的境遇产生影响，或不可预见的情况影响了合同签订之日的财务平衡时，私人合作伙伴将享受补偿的权利；合同必须符合法国公法的一般原则，服从行政法院的管辖。

英国则是普通法系的代表国家，没有专门的PPP立法，规范P PP行为靠通用法律，例如《政府采购法》《公共合同法》等。而且十分重视对监管体制进行相应的改革，主要包括完善法律、建立监管机构和加强社会监督英国采购方面的法律，根据实际情况不断发展，将PFI/PPP等项目纳入政府采购的规范体系并衍生出以竞争性谈判制度为核心的PFI/PPP法律制度。同时会用如《PFI/ PPP采购和合同管理指引》《PFI/ PPP金融指引》《标准化PFI合同》《标准化PF2合同》等指导性的规范文件来鼓励地方政府的参与，使得英国PPP项目呈现制度化和标准化的特点。

印度的法律体系和文化制度上深受英国影响，一定程度上沿袭了英国的先进制度。中央层面与英国相同，目前还没有明确涉及P PP项目的法律，仅出台过《国家PPP政策草案》确立了印度PPP发展的原则和方向。其联邦制使得地方政府在一定范围内享有立法权，所以目前已有8个邦通过了有关PPP专门的法律法规，在各邦也有各自的配套政策，积累了较为丰富的PPP实际操作经验。

我国也还未有PPP立法，但有关于政府和社会资本合作的各类通知及实施意见在近几年里却是频繁出台，一方面可以看到国家对PPP模式发展的重视，另一方面也可看出国内PPP立法和政策这一块学习英国的模式较多，可是这其中却存在着一些矛盾。中国从2 014年全面推进PPP模式之后，短短三年时间内便形成了超过10亿万元的PPP项目，这与英国就大相径庭，英国的PPP模式虽主要是以PFI模式进行，但其实PFI模式占公共项目的比例确实比较小的。另外，我国的法律跟大陆法系的渊源颇深，又以特许经营为典型的PPP模式，所以从这个层面来讲，我国在立法政策方面应多向同样强调国家规制和管理的法国学习和借鉴，所以在借鉴属于普通法系的英国的经验和政策时需更加谨慎。

在PFI发展期，英国政府也着重于设立相关机构致力于PPP的标准化工作，出版了应用于PFI项目的指导方针，并按PPP模式成立了公私合作伙伴关系组织的公司，伙伴英国（Partnerships UK，后在2010年改名为英国基础设施公司Infrastructure UK，2016年又与重大项目机构Major Projects Authority合并为基础设施和项目机构 Infrastructure and Projects Authority）为财政部制定政策提供技术支持，及对各类当事机构就具体项目提供帮助。法国则在 2014年，发展出伙伴关系合同制的同时还成立了新的PPP中心MAPPP（Mission d’appui aux PPP，2016年该中心撤销，成立基础设施融资局）。而印度财政部和一些邦政府会与世界银行和亚洲开发银行等国外机构合作，在项目合作与学习中借鉴国际经验，为不同行业起草了PPP技术指南与案例汇编等PPP各方面指导性文书，有效地给印度地方政府以及私营企业普及了PPP概念与知识，大大提升了PPP项目的质量。

3 结论

我国PPP尽管还处于探索阶段，但是发展十分迅速，PPP发展较为成熟的国家也有大量的经验供我们学习和参考。对内，在工业化、城镇化、市场化的进程中，PPP模式能有效地推动社会资本与政府间的互动与合作；对外，中国“一带一路”的大背景给中国 PPP的在外发展提供了广阔的施展空间。本文通过对四个国家三个方面的比较，看到了政府在PPP模式发展中起到的关键性作用及提出建议。

把握好角色与定位，分担风险以保证项目的完成；科学有效地管理项目，设立专门的管理机构可对基础设施的管理较为系统化和规范化，一定程度上能避免私营部门与公共部门的常见冲突，也能避免公共部门内部的多头管理和操作程序不规范的弊端，管理机构可分为对政策统筹和项目的系统管理的中央机构，与负责对 PPP项目的管理和各共同参与项目部门的协调的下属机构；建立专业性机构以高效地开展项目，寻找适合中国的PPP发展模式，可能是多种模式的组合，其中需要结合中国公共服务的需求和基础设施项目本身的特点来探究，还需就PPP项目的有关合同管理理论与实践合同体系形式进行研究；制定符合国情的PPP立法以规范项目，借鉴国外立法经验，结合中国国情，制定出符合自身法系特点的 PPP立法，使得PPP项目的标准化和规范化。