精细化导向的城市管理社会化研究

盛依婷

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

引言

在中国特色社会主义新时代的背景下，党中央和全国广大市民群众对于城市治理的期待更高、要求也更高。上海作为国际化大都市，应继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者，为今后中国城市管理建设提供借鉴意义。习近平总书记明确提出的“城市管理应该像绣花一样精细……”理论为上海市未来城市治理建设指明了道路与方向。破解大都市治理顽疾，既要破除“全能政府”城市管理路径依赖，发挥有为政府、有效市场和有机社会的多元作用，又要克服“粗放型”城市管理旧模式，开辟出一条符合超大城市特点与规律的社会化精细化治理新道路。

一、文献综述

关于城市管理社会化方面的研究，相关学者形成了以下主要观点：一是城市管理社会化不能离开全面深化改革和国家治理能力现代化的时代背景。郭理桥（2010）提出，城市管理社会化既要提高城市管理效能，更应贯穿公共治理的理念，从而推动全社会走向共建、共治与共享。二是城市管理社会化应鼓励多元主体积极参与到城市管理建设中，调动主体的参与积极性，同时细化各主体在城市管理中担负的重要职责。海莉娟（2012）认为，精细化的社会管理就是要细分社会中的不同主体和因素。三是城市管理社会化在一定程度上表明政府角色定位的转变。李军（2011）认为，政府应从一切社会能够且应承担的城市管理领域退出，保留与强化社会需要但又无法承担的城市管理职能。四是城市管理社会化表明政府管理方式的转型升级。王悦荣（2010）指出，要改变过去笼而统之的管理方式，注意细节和具体领域管理。

纵观相关研究，学者们对于城市管理社会化的理性思考值得认真借鉴。但是在两个方面还需加强：一是尽管提出了城市管理社会化目标，但对于如何构建社会、公民与政府共治、共建、共享机制研究深度不足，操作性不强。二是城市管理的精细化研究不够，虽指出了目前粗放管理存在的问题，但对于如何将量化标准渗透到管理的各环节，将无形管理变为有形管理，利用信息科技支持，提高管理系统的规范化、标准化和数字化水平等，研究还不够深入，精细管理的科学性不强。因此，增强研究的可操作性和精准性尤为重要。

二、上海市城市社会化管理实证分析

上海市是我国的经济中心，也是全球性城市，政府管理方式逐步由管制主导向服务主导转变，在城市管理方面积累了大量经验。与此同时，随着经济的快速增长、市场的快速发育、城市规模的迅速扩大、流动人口的大幅度转移，城市管理存在的政府管得过宽和精细化不够等问题日益凸显。

（一）现状

目前社会参与已成为上海城市管理的重要组成部分与资源力量，对城市管理水平的提升发挥着积极作用。但目前，上海市城市管理要求与社会参与的程度与范围存在着较大出入，缺乏相对稳定的城市管理的制度与保障机制。其城市管理建设覆盖范围狭窄、参与层次较低，在城市管理决策、监督与执行方面，社会参与范围局限于监督方面，参与程度不足，对社会项目需求关注度不足；城市管理社会评价缺乏相应的常态化与制度化评价机制，弱化了社会评价的作用，导致各参与主体积极性下降。当今，政府对于城市管理服务的关注度越来越高，但对于协调社会组织职能的配合发挥不足，对于环境服务效率的评价提高具有阻碍作用，不利于城市管理建设的发展。

（二）制约因素

现阶段，我国正加快对城市管理社会化的精细化建设，并出台了相关的政策制度。但目前为止，尚未形成合理完善的建设体系，推进过程中仍存在着一些制约因素，主要体现在以下方面。

1.粗放式管理

粗放式管理积弊阻碍精细化管理理念的形成。自改革开放以来，伴随着不断转型的政府思维方式，其管制主导由服务主导转型。但目前，我国仍存在粗放的政府管理方式，管理较多浮于表面，工作缺乏明晰标准。部分公务员标准意识不足，未达到标准规范的要求。但精细化管理则是用具体的量化标准，将其渗透到管理的各个环节，将无形管理转变为有形管理。

2.政府组织结构不合理

政府组织结构不尽合理导致结构性、环节性扯皮现象比较严重，纵向上执行链条过长层层“失真”，横向上管理幅度过宽块块“模糊”，政府组织结构的特殊性导致执行不到位是城市精细化管理实施的最大障碍。精细化管理的重要方式之一为协同化，它强调各环节间的有序配合，以提高系统整体效能。政府的行政与法定性质导致其缺乏灵活性以至于产生滞后效果。

3.“精于始轻于末”的生产方式

政府管理延续以往的“精于始轻于末”生产方式，在一定程度上将制约精细化管理的实施。政府主要职能为提供公共产品与服务，服务社会化与公共化是根本，但产出与满足程度往往难以评估。这种特殊的生产方式使政府管理重视始端而忽视末端，乐于评价管理的投入而忽略考核的管理产出，将对城市管理精细化的推行起到阻碍作用。

4.政府信息化建设不成熟

政府信息化建设尚处于初步阶段，存在缺乏精通业务、熟知计算机知识的复合型人才等问题，这些难题将制约精细化管理成效。信息化作为精细化管理的技术支持，没有强大的电子政务与信息系统支撑，政府的精细化管理将难以有效实施。目前，我国政务系统建设仍处于初级阶段，还存在着资源开发不足、复合型人才缺乏等问题，这将制约其进程发展与成效。

三、建议与对策

目前，上海市城市社会化管理体系仍不完善，其城市精细化水平也有待提高。为提升上海市在全球性城市中的竞争力，突破城市管理社会化瓶颈，可以从以下方面入手。

（一）坚持“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”，完善“一核多元”的城市管理模式是实现精细化的前提条件

政府与社会在城市管理建设中应当合理分配各自责任，各归其位。在充满不定性的社会环境中，只有政府与社会共同协作，发挥党领导与政府的主导作用，才能构建美好家园。要善于运营法治思维，将社会难题转化为司法问题加以解决，同时，不断提升社会管理现代化水平，注重细节，积极引导社会成员责任参与意识，将标准化与社会化理念贯穿于社会管理全过程。

（二）科学的政府治理绩效评估多维指标体系是实现城市管理精细化的关键环节

公共利益与价值的体现离不开科学合理的绩效指标，健全的民主制度与诉求机制是不可或缺的因素。民众参与设计的绩效指标可强化为“以民为本”的价值观，经过多元主体间的博弈合作与协调，从而建立政府、公众、专家与其他社会组织间的沟通协商机制。构建合理的高效多方协商机制，不仅可提高管理与服务意识，还可提高工作服务人员的整体专业素养，在遵循客观公正、权重关键及动态系统等原则下，科学合理地决定政府绩效评估指标，公众利益才能得到合理保障，才能充分调动公众的参与意识。

（三）鼓励和动员社会组织和社会力量使之成为城市管理精细化的力量支持

充分调动社会组织，鼓励其参与城市管理，在一定程度上，政府将给予政府与资金的扶持，以适当规范其行为，运用社会力量弥补政府的不足之处。同时，可有效引入社会资金，调动社会资本参与城市管理的积极性，通过PPP模式发挥杠杆效应，扩大政府的投入资金力度，提升服务效率与质量。此外，可以优化供给结构，发挥市场作用，提供精细化社会化的有效服务。

（四）充分发挥基层在城市管理中的作用是实现城市管理精细化的重要保证

基层管理是城市管理所需与群众所向。通过鼓励基层实践与顶层设计相结合，可引导社会与政府有效参与到城市管理之中，保障城市的安定和谐，让基层管理解民忧、顺民意、惠民生，充分调动一切社会力量与社会协调积极性，进而激发社会活力。基层管理对于国家长治久安具有重要意义，因此，我们要加强对基层管理组织人员的培养，提高其工作与管理水平，这是实现城市管理精细化的重要保证。

结语

本文通过对上海市目前城市管理社会化的现状、问题及制约因素进行剖析，在总结国内外城市利用社会化来建立城市精细化管理成功经验基础上，设计符合中国国情、上海市特点的城市社会化管理精细化建设运行机制，从而进一步提升国际化大都市的整体竞争力。通过对上海市城市社会化管理的精细化分析与对策构建研究，既能满足社会多元主体参与共治社会的需求、提升城市管理决策民主性，又能进一步提高城市管理科学性及管理效率水平的提升，从而进一步激发城市发展活力与动力。