甘肃省新型城镇化与城乡体制改革问题研究

康等银，汪大金

（兰州资源环境职业技术学院，兰州 730021）

一、甘肃新型城镇化与城乡体制改革现状

经济的快速发展促进了城市以及乡村的发展，随之，城镇化与城乡体制改革成为必然。自建国以来，我国城镇化发展主要经历了三个时期：迅速发展时期、缓慢发展时期以及恢复发展时期。随着21世纪的来临，西部开发大战略被列入日程，甘肃省城镇化与城乡体制改革进入了快速发展的新时期。

（一）由于城镇人口数量不断增加，使城镇化率有了很明显提高

据统计显示，2017年甘肃省城镇人口达到1 218万人，较上年增长4.4%；城镇化发生率为46%，较上年增长了1.75%。由于城镇化速度的快速发展，使得城镇设施发展也逐步增强，城市发生了日新月异的变化，经济的快速发展使得更多的务农人员逐渐涌向城市。据统计，2017年，在甘肃省的十四个市、州中，嘉峪关、兰州市、金昌市以及酒泉市这四大城市的城镇化率已经超过了50%，城镇化率分别达到94%、81%、70.1%和60%；城镇化率较低的为临夏州、定西市、甘南州和陇南市，城镇化率分别为34.5%、34%、34.02%和32.5%。城镇化率高于全省水平的有5个市。城镇化率最低的陇南市比全省水平低13.92个百分点，差距比上年缩小0.31个百分点，与最高的嘉峪关市相差61个百分点，差距缩小2个百分点。

（二）城市规模及数量不断增大，城镇化发展格局逐渐构成

2017年，甘肃省各市州中就人口增长情况看，白银市、武威市、张掖市和酒泉市4个地区在100万～200万人之间，合计591万人，占全省常住人口的23%，较2016年降低了0.03个百分点。人口超过200万的为天水市、兰州市、庆阳市、平凉市、陇南市、定西市和临夏州，合计人口1 892万人，占常住人口的72%，较2016年提升0.03个百分点。嘉峪关市、金昌市和甘南州3个市州人口数量较少，不足100万人，合计144万人，仅占全省常住人口的5.5%，较2016年提高0.01个百分点。

（三）城镇综合服务能力提高，改善了人民的居住条件

城镇化建设的加快，使得城镇在综合服务能力程度明显提高，改善了人民的现居住条件。2012年，甘肃省只有陇南以及甘南两个城市没有实现将所有的甘肃公路全部相连。虽然城市的人均面积高达13m2，供水设施的普及率也超过了90%以上，燃气也全面普及，普及率高达78%，生活污水的处理率也高达75%，但对生活垃圾进行无害处理的普及率并不是很高，只有42%。此外，人均公园绿地面积达到将近10m2，教育以及医疗等方面的设施水平也得到了显著提高，普及率也明显增长。

（四）多元化体系的制定，加快城镇化的发展速度

多元化体系的制定，为城镇化的发展提供了主要的动力，加快了城镇化的发展速度。完成了传统产业向特色的具有优势的新兴产业的转变，建造成了一个工业强省。2013年甘肃省原油加工量就已经到了1 710万吨。千瓦级风电基地在酒泉建成，实现了太阳能的利用，总利用量高达771万瓦。由于生物产业基地在兰州市不断发展，致使生物产业的发展速度也逐渐加快，成为目前发展较快的产业之一。文化、物流等现代服务行业也不断发展，其增加值占全省生产总值比例也很高，高达40多个百分点。

（五）加快重点领域改革，使城镇化发展逐渐加强

对户籍以及社会保障方面的改革不断实施，城市与乡镇实施统一的就业制度已经基本制定，城市与乡镇的公共服务制度正在筹建当中，土地方面的相关政策正在不断完善。城镇的医保制度也得到很好普及，98%以上的公民都已参保。对于农村的土地使用权也基本上都有了相关的证明。这些制度的改革都对城镇化的建设产生着重大的影响。

二、新型城镇化与体制改革面临的挑战

第一，城镇化的总体水平不高，其发展质量也很低。

第二，大量的农村人口无法融入城市生活，无法实现市民化的发展。

第三，没有制定合理的城镇体系，使得大城市的发展受到局限，无法带动超越全市发展。由于区域城市改革，所以中小型城市不会很大，在集聚的产业上人口数量不会很多。

第四，甘肃省内存在着较大的差异性，出现两极分化现象，很多县级的城镇化水平还很低，没有达到30%。

第五，行政区域的分割以及城市乡镇的分离使得资源无法正常流动，无法进行合理有效的应用，对城乡一体化发展起到很大的制约作用。

三、加快推进新型城镇化与城乡体制改革的思考

（一）统筹城乡基础设施建设

统筹加快城乡公共服务等一体化发展，使公共资源在城市与乡镇之间进行合理利用，达到共享的效果。

将基础公共设施建设逐渐向农村转变，建立农村高级公路网，完善交通设施，让农村与城市的客运共同发展。对于农村的电网应该重新进行升级改造。加快安全饮水工程建设，保证农村的人口的饮用水安全，结合自身环境与条件，进行合理配置，保证水资源的正常使用。以重大水利工程为主要依据，保证农村人口的用水安全。

建立一个统一的要素市场。人才市场面向城市和乡镇，使人才的获得具有公平性，无论是城市的职工还是乡镇的务工人员都应享有平等制度保障，实施就业平等政策。不断加强土地市场的改革，使其逐渐完善，从而保证农民的收益。农村的市场体制要不断完善，对于农家店的建造继续持支持的态度；为了形成一个全新的消费网络，每一乡镇都应该标准的超市，村里应该有连锁的农家小店。对于农村社会化服务应该引起高度重视，建设农村银行，制定金融扶贫以及扶贫互助资金等机制，招商引资，向农村输送更多的资金以及人才。

（二）加快农业现代化进程

促进工业带动农业发展，城镇带动农村发展，将强农、惠农、富农政策落实到实处，科学调整固有的农业结构，保证农业具有良好的生产条件，不断加速农业水平的提高，与城镇化的发展深度融合、协调推进。

1.提升农业发展水平现代化

主要解决的是城乡协同发展和农业、农村、农民问题。工业带动农村农业良性发展，互利互助，从而达到一个双赢的局面。加快强农惠农政策的推进，将政策落实到实处。招商引资，引导社会各界积极支持农村基础设施建设，促进农村的产业化发展。推广现代农业发展行动计划，建立高效的节约用水的农业畜牧业发展示范区，汇集所有农产品，逐渐向优势产业发展区延伸，努力建立多个千万亩优势的产业基地。在不破坏农业用地的前提下发展农业，确保农业用地的永久使用地，保证耕地面积不被减少、粮食总产量只增不减，保证粮食的播种面积只增不减，从而保障粮食可以实现无间断供给。

2.制定科学完善的农业社会化服务体系

对农产品流向市场进行详细调研与分析。要加强建设重要农产品以及具有优势的农产品的市场。要想确保从产品的收集到销售能够做到准确无误，就要以完善科学的体系作为关键，完善建立一个的农业产品期货市场，促使农业大市场与农业小生产无缝对接。将加强放活经营与公益职能确定为基本要素，构建一个凭借公共发展服务中心，在共赢的前提下，以龙头企业带动为主，其他辅助社会力量以及综合性的服务共同协调发展的发展体系。加大对农业技术宣传推广，成立动植物免疫防控机构以及农产品质量监察机构，确保产品质量安全。对于农业合作社以及供销社等服务模式给予支持和鼓励，将传统的服务模式与合作式等新型服务模式相结合，注重多种服务模式的共同发展。

（三）推进社会主义新农村建设

对农村危房进行改造和重整，使农村的村貌焕然一新，立志建造一个美丽整洁欣欣向荣的农村居住环境。加强村民的精神文明建设，加强公共服务以及基础设施的配置，使新农村的水平和标准上升到一个新的高度。加强中心村庄以及农村社区的建设，根据自身的实际情况，建立符合本村发展的新型村庄。积极改善村民的居住环境，从而加快农村新居民区的建设。将小城镇的基本设施向农村延伸，达到资源的共享。对“1236”扶贫进行全面的推广与实施。对于秦巴山片区以及藏区等多个区域共58个经济特别困难的县区以及17个“插花型”的贫困县区进行充分调研，制订完善的扶贫计划，积极展开扶贫工作。针对影响农村对外发展的主要因素进行充分调查，制订科学有效的解决方案，其中水电路三个方面是急需解决的对象。将每村每户联合起来，宣传联合活动的重要性。扩大农民的增收产业，针对每个村每户居民的自身因素给予帮扶，从而加强贫困地区在自我发展上的能力。

（四）着力完善城乡户籍制度改革

强化对嘉峪关、兰州、天水等城市户籍一元化结构的落实与改革，推广居住证制度，对于人口变化信息变更及输入及时更新以及完善，使各地区之间信息共享。对于城镇和小城市的户籍政策不再进行限制，采取开放性的新政策，对于在县级市市区以及县政府驻地镇等区域具有稳定住所的相关外来人员以及家属可以登记常住户口。只要是参加了当地区的社会保险并且年数达到规定的期限的相关外来人员以及其家属，可以申请当地常住户口。结合兰州市实际情况，具有稳定的工作，并且达到规定年限，有稳定的居住地点，参加了当地社区的社会保险并达到规定年限的外来人员，本人以及相关家属可以提出登记常住户口的申请。除此之外，省或市级的劳动模范表彰以及有先进工作者等荣誉称号的外来人员，只要凭借颁发的证件以及出示相关单位的劳务合同，即可获得常住居民的落户申请资格。

（五）加大社会保障体制配套改革

围绕推进新型城镇化和提高民生福祉，将均衡发展公共服务作为长期目标，不断进行各项配套改革，逐步达到社会的公平性。

1.统筹加快城乡教育体制改革

建立学生学籍管理信息系统，着力解决外来务工人员和农民工子女的教育诉求，将其列入各地方政府的财政保护范围之内。对学校布局实施科学合理的规划，让农民工子女享有接受当地学前教育以及中等职业教育的权利。制定相关的政策并积极落实到实际当中，让农民工子女有权利在接受教育后参加升学考试。通过政府购买服务，针对农民工的技能进行专业培训，促进培训基地加快兴建与使用。

2.加强社会保险体制改革

采用社会统一规划与个人所缴纳的养老保险联合在一起的制度，建立养老保险多渠道缴纳，将个人缴纳的养老金与基本养老金融合机制，同时享受政府相关优惠政策，在新农合与城镇一致情形下，使城乡居民在养老保险制度上享有同样的待遇标准。不断对基本医疗保险制度进行宣传和推广，完善城乡居民医保和农村新农合同步配套的医疗保险制度。将异地就医结算与统筹规划城乡作为主要研究对象，从而使社会保险关系在转移过程中有据可依。加大参保缴费的范畴，结合当地的实际情况对社会保险费率采取减低的调整手段。

（六）快速推进投融资制度改革

依照新型城镇的特点，探索与之配套的投融资模式；通过对金融服务等改革与创新，建立可以持续发展的投融资政策。

1.发挥政府的积极引导作用

着力解决城市基础建设资金问题，对于财政资金投入，在情况允许的条件下，应该逐年增加，积极发挥政府偿债准备金以及财政贴息的资金作用。将土地、财政等资源进行统配，通过资金以及股权的方式赋予对方经营许可的权利，使法人治理结构更加严谨规范，从而增加其抵御风险的能力以及在市场上的运作能力。

2.拓宽多元化投入渠道

确保各级政府承担在医疗教育以及社会保障方面所应该承担的义务与职责，对于用于全城镇中的基本公共服务所需要的费用采用各级部门共同承担的相关政策，将财政的制度转移到各级部门。通过公营、私营或者特许经营等特有的方式对央企或者民企起到积极引导的作用，让其投入到城镇化建设中去，允许社会上的各主体参与对城市基础设施的投资与运营。通过市政债券的发行，促进通过股票进行融资的发生，对于政策性的融资机构为新型城镇提供融资服务给予积极引导与支持。对于行政的管制以及行业的垄断限制逐渐降低，广泛拓展城镇化建设资金渠道。

3.改革现有债券融资体制机制

政策保障地方政府对于城镇化建设资金解决方面可以通过地方债券的发行来进行融资，通过政府的平台优势，加大在资产证券方面的融资。可以直接用企业债券或者是可转换的债券进行融资。中小型企业可以增发债券来弥补城镇化建设的资金短缺。建立适合城镇发展的项目储备库，通过债务重组等手段建立一个具有完整性结构以及风险可控债务制度体系。通过偿债准备金和政府贴息的杠杆作用，促使市场合法主体经营者抵押资源逐渐增多。