职工安置中实现“有出路、保生活”的政策与法律对策

杜兴涛 邢 琳 晋 颖 崔 涛

一、“去产能”下的职工安置情况

据河北省人力资源和社会保障厅统计数据，2017年河北省化解产能过剩过程中，涉及职工54.7万人，其中钢铁行业职工42.6万人，建材行业职工12.1万人。“去产能”势在必行，失业职工安置问题也无法避免。政府为化解产能过剩制订产能缩减计划，企业的“关、停、并、转”导致部分职工失去生活保障，本来在待遇较好的国企工作的职工在“去产能”中可能成为社会无业人员，如果职工的生活得不到有效保障，必然产生一系列经济社会问题。“去产能”所引发的失业一方面使失业人员失去生活保障，另一方面也易产生社会不稳定因素影响国家经济的发展。失业职工失去了稳定的收入来源，仅依靠领取政府或企业的补助金勉强足够维持衣食住行等基本生活开支，一旦遇到家庭成员的生病就医住院、子女上学教育开销、父母养老治病等其他支出无法有效保障。

二、职工安置中面临的困难

（一）失业职工的困境

失业职工普遍年龄偏大，40岁以上的职工约占五成。这些职工自谋职业和创业的意愿普遍较低，也不具有相应的能力另寻待遇好且稳定的工作。由于时代背景原因这批职工文化水平低，中学及以下学历的职工占大部分，原有的技能单一很难应用于新职业，掌握新的技能速度慢历时久。年龄增大伴随体力下降，从事劳动强度大的工作力不从心，在劳动力市场上缺乏竞争力。大部分职工家庭不具备创业的资本条件，缺乏抵御风险的能力，因此失业职工自我创业的意愿较低。失业职工的困境地域差异大，不同地区再就业难易程度不同。唐山依托京津东靠渤海北据东北门户，经济发展水平在河北省居于领先地位。失业职工离开钢铁业后可以在第三产业寻找就业机会，就业压力相对较小。而邢台市居于内陆，缺乏地理位置优势，经济基础薄弱，经济欠发达，服务业发展规模小提供就业岗位少，职工再就业相对艰难。

（二）企业安置的双重压力

“去产能”的企业转型困难，从内部吸收失业职工再就业难度大，尤其是直接关停的企业，关停和被整合企业债务结构复杂，债务违约可能连锁触发系统风险，资金链断裂的潜在风险使得企业无法实现对失业职工的有效保障。即使企业成功转型，比如工业企业向服务业企业转变，由于员工年龄偏大、缺乏必要的技能，工作素质不高，这也影响了失业员工的再就业。企业的稳岗转岗困难大，国家支持企业淘汰落后产能的资金支持有限，融资渠道狭窄。去产能企业既要面临偿还债务、技术升级、转产改制的资金需求，又要给被安置职工发放经济补偿金、提供基本生活保障，使得企业在产业转型升级与安置职工之间难以兼顾。在“去产能”过程中，政府为避免产生大规模的失业人员，企业采取了内部培训、轮岗、发放生活费待岗、开发辅助岗位等暂时性安置措施，部分企业内部退养职工比例较大，导致部分职工仍滞留在企业内部，致使失业人员未能享受有失业保险待遇，无法得到社会保障体系的覆盖。

（三）政府作用的缺失

政府在“去产能”过程中扮演重要的角色，发挥着统筹全局、引导分流、保障民生的重要作用。在“去产能”过程中化解产能过剩与需求低迷形成叠加效应，面临地方经济和财政收入下行压力大，政府的行政负担加重。由于政府的“守夜人”身份和宏观调控的定位，导致政府履行提供失业保障职责不到位。对于“去产能”任务较重的企业，政府的资金支持未能及时精准到位，相应的配套措施也未能及时跟上。有的地方政府部门未确定统一的经济补偿标准、社会保障方案以及企业需要承担的职责，致使安置政策缺乏统一性。在“去产能”过程中，政府没有建立完善的信息收集及发布平台，相关的政策宣传不到位，失业者对政府的安置政策与失业政策知之甚少，政策的实施无法深入贯彻，再就业政策难以全面覆盖。政府未建立完善的就业培训机制，地方政府与相关企业均意识到再就业培训对失业职工再就业的重要性，但资金与师资紧张已成为再就业培训有效实施的严重障碍。

（四）社会保障体系的缺失

到2017年底河北省产业结构改革涉及正在盈利的中小企业数量众多，尤其是一些民营企业没有经过审查和申报不易管理，关停的比例最大，部分企业和职工参保意识不强，大部分民营企业存在未参保或未按时缴费的问题，企业不参加失业保险，不能享受援企稳岗补贴政策，未参加失业保险的职工失业后生活得不到失业保险的保障。“去产能”涉及职工106万人，参保职工70万，其余35.8万是农民工、临时工等没有保险的非正式职工，数量巨大。预计通过培训待岗、转岗留用等渠道安置41.5万人，失业保险基金安置21.4万，失业保险安置压力较大。当前，失业保险基金结余较多，但由于政策规定执行不到位等原因，有效支出渠道狭窄，失业保险体系预防失业、促进就业的功能发挥不足。

三、实现被安置职工“有出路保生活”的对策

（一）以供给侧结构性改革指导职工安置

供给侧结构性改革是通过对供给端进行结构性调整，提升劳动力、土地、资本、技术、制度创新等五大要素的价值，优化资源配置，进而提升经济发展质量，为此“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”便成了供给侧改革的五大重点任务，“去产能”任务中就包括劳动力结构性优化和失业职工的分流安置。劳动力的结构性优化是供给侧改革的重要内容，在去产能中要实现由低成本的、数量优势的人力资源向高技术的、结构优化的人力资本转化。

根据供给侧结构性改革政策，河北省政府针对职工安置问题，提出“五个一批”计划：支持企业稳岗内部退养一批、转岗培训消化一批、企业重组和转型安置一批、自主就业创业带动一批、公益岗位兜底安置一批。实施援企稳岗政策，帮助企业稳定就业岗位，制定援助政策，给予规定期限和标准的稳岗就业补贴。鼓励企业内部退养，依照《劳动法》和相关政策规范退养方式并给予资金鼓励。支持培训机构结合企业需求开展紧缺类工种培训，鼓励企业积极开展职业培训，落实职业培训补贴和技能鉴定补贴。鼓励企业重新自我定位，引进高新科技，加快压缩过剩产能，企业也可以向现代服务业转型，重工业向轻工业转型，政府简化审批程序推动企业重组转型。政府部门鼓励失业职工创业，提供优惠条件，搭建信息共享平台，设立创业孵化园基地，以创业带动就业。对就业困难人员建档立卡，全面掌握真实基本信息，鼓励企业录用就业困难人员，给予就业人员岗位补贴和社会补贴，对就特别困难的职工开发公益性岗位予以托底帮扶，建立应急的、多层次的社会救助制度。

（二）发挥法律功能安置职工

去产能中职工安置问题与《劳动合同法》主要在以下两个方面关系密切：一是淘汰落后产能、调整产业结构与劳动合同的变更、解除、终止以及经济补偿支付关系密切。二是去产能企业产业升级、职工转岗与职工保密义务和竞业限制协议关系密切。《劳动合同法》关于合同变更的规定过于刚性，合法解除劳动合同的经济补偿标准过高，关于保密与竞业限制的制度设计不具有威慑力。对于以上问题，安置职工应当适当放宽劳动合同变更的条件，完善保密义务和竞业限制协议，加强企业生产技术创新的保护，适当降低特殊情况下解除劳动合同的经济补偿标准。

（三）借助京津冀协同发展安置职工

河北省区位优势明显，随着京津冀区域协同发展上升为国家战略，京津冀一体化在近几年蓬勃开展。河北省应当立足区位优势坚持京津冀协同发展，承接北京、天津产业转移，在产业结构调整升级中实现职工的安置，将人力成本转化为人力资本。借助区域协同发展，充分发挥外部安置与内部吸收的功能。外部安置主要是鼓励下岗的职工敢于走出去，可以去京津两地从事相关的行业，也可以在两地从事服务业。内部吸收则主要是鼓励企业充分利用京津冀协同发展战略，积极进行重组和转型，强化合作意识，同时加强员工培训，引导职工适应技术以及产业的转型，由内部消化失业员工。雄安新区的设立必将提供大量的就业岗位，为失业职工提供了北京、天津以外的新选择，雄安新区的发展潜力巨大，带给河北省的积极影响也是巨大的。

（河北金融学院，河北 保定 071051）

参考文献：

[1]徐莉.河北省职工安置问题研究[J].区域经济,2017(9).

[2]蒙玉玲,董晓宏.钢铁行业化解过剩产能与职工安置协同推进路径探究——以河北省为例[J].河北学刊,2015(5).

[3]张德川,宋凤轩.化解产能过剩下河北省职工安置问题研究[J].经济研究参考,2015(63).