论我国公民环境公益诉讼制度的构建

摘 要：当前生态环境问题日趋严峻的背景下，建立公民环境公益诉讼制度十分必要。但目前我国该制度存在环境权未入宪、法律未确立公民环境公益诉讼的原告资格、公民环境公益诉讼制度未建立等问题。文章从公民环境权、诉讼原告资格、法律法规的规定、合作机制、举证责任倒置规则等方面提出完善该制度的具体措施。

关键词：公民；环境公益诉讼；构建

2016年3月10日，习近平总书记在十二届全国人大四次会议上，再次强调推动形成绿色发展方式和生活方式，对生态文明建设予以高度重视。尽管我国《民事诉讼法》《环保法》等法律法规先后对环境公益诉有所规定，但相对于日益严重的环境问题和日趋加剧的环境纠纷，相关规定显得较为单薄，无力从根本上解决目前环境现状及其纠纷问题，遑论推动绿色生活方式和建设生态文明社会。在此背景下，探讨如何构建公民环境公益诉讼制度，显得尤为必要。

一、公民环境公益诉讼制度的必要性

（一）环境公益诉讼立法发展的应然之义

根据2015年1月6日公布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织可以提起环境公益诉讼。此外，该类社会团体其性质必须为”专门从事环境保护公益活动”，且诉讼前五年内无违法记录，不能通过诉讼谋取经济利益。一方面来说，多数环境保护组织往往没有固定经费来源，而在环境公益诉讼中，社团提起诉讼所需承担的费用也比较高，资金的缺乏必会导致实践中诉讼进程缓慢或停滞不前。另一方面，国内目前符合法律规定的此类社会团体仅700余个，相对于每年发生的环境违法案件的庞大数据，仅靠社会团体提起公益诉讼完全无法解决大量的环境公益侵权案件。2015年12月16日通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》也对在试点地区范围内检察院参与环境公益诉讼的程序有了进一步详细的规定。虽然2015年被一些学者及环保组织成为“中国环境公益诉讼”元年，但要完善我国的环境公益诉讼制度还任重道远，无论是从当前立法，还是公民提起环境公益诉讼的实际案例来看，建立我国的公民环境公益诉讼制度，是环境公益诉讼立法发展的应然之义。

（二）全面建成小康社会的必然要求

全面建设小康社会进程中，各项文明建设五位一体同步发展已成为基本要求，而目前生态文明建设明显滞后。2015年4月25日，中央相关部门出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》中的第六章指出应当加快健全系统的、完整的生态文明制度体系。建立起完善的制度体系最基本、最重要的基石就是相关法律、法规，也即《意见》中第17条提到的健全法律法规。生态文明建设所涉及的法律法规除了《森林法》、《土地管理法》、《大气污染防治法》等实体法，还有更重要的与之应程序上的环境诉讼法律法规。

然而我国的环境公益诉讼制度还存在种种的缺陷，启动环境诉讼程序，首先要确定拥有诉权的主体，目前我國的环境诉讼资格的范围确定上仍有瑕疵。将公民纳入诉权主体范围，有利于更好实现环境侵权纠纷中的公平、公正。为了更好的推进我国生态文明建设的发展，维护好环境公共利益，我国必须建立起自己的公民环境公益诉讼制度，进而在一定程度上完善环境公益诉讼制度，也迎合了我国全面建成小康社会的必然要求。

（三）进一步完善我国环境公益诉讼制度的迫切需要

我国环境公益诉讼制度目前只包括了民事环境公益诉讼制度与行政环境公益诉讼制度。民事环境公益诉讼制度的原告主体范围并不完善，只包含了国家机关和有关环保组织；行政环境公益诉讼的原告主体范围与之类似，且其受案范围仅限于针对具体行政行为所造成损害的案件。无论是民事环境诉讼还是行政环境诉讼中，公民要想提起诉讼，其必须满足的条件是，案件与公民个人有直接利害关系。这就将公民提起环境诉讼限定在一般侵权案件的范围内，但环境是一项公共产品，环境利益并不只包含了私益，更多涉及的是公共利益，因而将公民纳入环境公益诉讼原告主体范围实属必要。确立公民的环境公益诉讼原告资格，进而建立我国公民环境公益诉讼制度是完善我国环境公益诉讼制度的迫切需要。

二、建立我国公民环境公益诉讼制度的障碍

（一）环境权未入宪

1982年，蔡守秋教授在其所作的《环境权初探》一文中首次在国内提出了环境权的概念，虽在随后几十年的司法实践中环境权也有所体现，但立法上对其规定并不完善。环境权可以说是环境诉讼法律体系中的基础，在我国新修订的环境保护法中规定了环境公益诉讼，同时也明确规定了几项公民的环境基本权利与义务，但其并无上位法的规定作为保障，宪法中对于制度保障的缺失，使得下位法在环境权的具体规定上缺乏指导，进而无法将公民环境公益诉讼的规定形成一个完整的法律体系。我国的宪法是我国的根本大法，也是其他法律制度、修改的蓝本，如果宪法不将环境权纳入其中，则环境保护的理念在下位法中即使得以体现，也是并不完善的规定。环境权不入宪，也将导致环境问题无法得到充分重视。笔者认为，环境权应是一项特殊的人权，将其写入宪法，能够充分体现对公民人权保障的重视，也是对人类赖以生存的环境的重视。总而言之，在我国将环境权纳入宪法是大势所趋。

（二）法律未确立公民环境公益诉讼的原告资格

我国立法上对于为维护环境公益利益而进行司法救济的规定，相对于普通诉讼而言是更为苛刻的。从目前法律规定来看，立法上对公民个人作为原告提起环境公益诉讼并无明确肯定，无论是诉讼法还是环境单行法中均未赋予公民提起环境公益诉讼的原告资格。根据 2012 年《民事诉讼法》第 55 条之规定，只赋予“法律规定的机关和有关组织”以提起环境公益诉讼的原告资格。法律将公益诉讼的原告主体限定为有关国家机关和组织，明显将公民排除在外的做法可以看作是对公民环境参与权的否定，从而导致公民提起环境公益诉讼的行为无法可依，立法上的这种做法使得公民只有很小的可能性通过提起环境公益诉讼来达到保护环境公益的目的。而这明显与新修订的《环境保护法》中赋予公民环境参与权的立意，甚至与国家生态文明建设的步调所相悖。因而法律未赋予公民环境公益诉讼权利是在我国建立公民环境公益诉讼制度的一大障碍。

（三）公民环境公益诉讼制度未建立

现行法律未明确规定公民提起环境公益诉讼的主体资格，使得公民提起环境公益诉讼于法无据。除此之外，法律对公民提起环境诉讼的受案范围局限于与公民有直接利害关系的案件，并无规定公民环境公益诉讼的受案范围。这使得建立我国公民环境公益诉讼制度的基础缺失，而相应的举证责任、诉讼费用的承担等规定也无法具体细化。总体来看，公民环境公益诉讼制度在我国的立法上目前基本是空白状态，即使有少数相关规定，也并不成体系。

三、建立我国公民环境公益诉讼制度的构想

“如果一个法律制度跟不上时代的发展脚步，而是死守只具阶段性意义的传统观念，显然是不可取的。”有鉴于此，我国公民环境公益诉讼制度有必要紧追时代发展的步伐，与社会经济发展取得同步，同时顺应可持续发展理念，构建符合我国国情的公民环境公益诉讼制度。具体而言，可从立法确立诉讼资格、范围，以及相关机构组织确立相应的机制等方面来完善。

（一）法律上确立公民环境权

宪法作为国家的根本法律，是一切法律法规的蓝本。国际上许多国家在认识到公民环境权的重要性后，通过宪法将其明确。而我国目前虽然在《环境保护法》中明确了公民的环境知情权、环境参与权、环境保护监督权这三项基本环境权利，以及公民保护环境的义务，但其缺乏上位法的支撑和指导。环境权作为一项基本人权，用宪法的形式将以确立，能够进一步明确我国人权保障的范围。将公民环境权纳入我国宪法，有利于在立法上承认公民的环境公益诉讼权益，从而公民可以名正言顺的通过司法救济来实现维护环境公益的目的。公民环境公益诉讼制度的构建缺少不了宪法的保障，因此在源头处明确公民环境公益诉讼的基本原则，是构建我国公民环境公益诉讼制度的必要条件。

（二）在诉讼法中赋予公民环境公益诉讼原告资格

有学者认为，当今法律制度面临的最大问题不在实体法上，而在于程序法。众所周知，《宪法》作为国家根本大法，将其修改是一个庞大、复杂的过程，而非一朝一夕之情。现阶段，符合我国国情的做法是：首先在程序法上明确规定有关公民环境公益诉讼的内容，这样可以降低修改宪法的高额成本。其次涉及到环境行政诉讼时，根据现行《行政诉讼法》规定，公民只有作为具体行政行为的相对人受到权益侵害时才能向法院提起诉讼。因而，为维护环境公益，在行政诉讼法中规定公民可以就行政机关实施的导致侵害环境权益的行政行为，提起环境公益诉讼的内容实属必要。具体立法上，还可以通过司法审查来对抗行政权的滥用，让行政机关对自己的行为负责，从而预防环境公益遭受侵害的现象发生。

（三）在环境保护法及其他法律中规定公民环境公益诉讼制度

《环境保护法》是我国环境保护领域最基本的法律，在这环境法律中确立公民的环境诉讼资格，是实现公民环境权的必行之路。目前我国环法中仅规定了公民享有控告权，但就公民如何行使其控告权，是否能直接向法院提起诉讼方面的规定仍旧含糊其辞。笔者认为在《宪法》中纳入公民环境权、《民事诉讼法》中具体规定公民提起环境公益诉讼程序的基础上，再在《环境保护法》及其他相关环境保护法律中细化公民提起环境公益诉讼的规定，使其前后法律规定相互呼应，进而在法律层面上使得公民的环境公益诉讼规定有完整、配套的具体实行办法、措施，形成上至宪法下至环境单行法的公民环境公益诉讼制度的立法体系。

（四）建立公民与相关环境机关及组织的合作机制

虽然赋予公民个人向法院提起环境公益诉讼的权利势在必行，但是较于国家机构和有关组织而言，公民确为显得势单力薄。此外，环境公益诉讼时间跨度大，公民个人在所能耗费精力有限，这也极大程度上削弱了公民个人提起环境公益诉讼的可操作性。因而在一定条件下需要有关国家机关和社会组织的支持。

在其他机关与组织支持公民诉讼的措施上，我们可以借鉴美国的行政机关的相关做法。其主要通过在审理案件的过程中作为第三人向法院提供与案件相关信息；或是由司法部作为政府律师，间接参与诉讼；此外政府机关还可在公民搜集证据过程中提供相应的支持，以此来提高公民的证据搜集效率，从而提高其胜率几率。

（五）完善举证责任倒置规则

一般的民事诉讼中通常采用的是”谁主张，谁举证”的举证责任原则，根据此原则。然而环境公益诉讼鉴于其案件具有隐蔽性、专业性等特点，相关证据大多数掌握在环境侵权者手中，公民作为原告收集证据存在着很大困难。因此，笔者建议，针对公民提起的环境公益诉讼案件应当采取举证责任倒置的规则。笔者认为，举证责任倒置规则结合法官的自由裁量权能很大程度上解决原被告双方在举证能力上的不平等问题，在最大限度上实现举证责任的公平性的同时，这种方式能够大幅度提高公民提起环境公益诉讼的胜诉率，提高公民行使环境公益诉讼权的积极性，更好地维护了环境公共利益。

参考文献

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作者简介：王雪芹，甘南州人民检察院研究室主任。