综合管廊建设的“三级架构”运营模式研究

唐圣钧 邱端阳 刘应明

一、国内现有综合管廊建设运营模式

国内现有的综合管廊建设运营模式主要有三种类型，包括传统的“政府直接出资”模式、“政府和管线单位联合出资”模式及“建设—移交”模式等，不同模式各有各的特点和表现形式。

1.传统的“政府直接出资”模式

建设运营模式是指政府承担综合管廊的主体及附属设备建设的全部投资，并由国有企业负责综合管廊后期运营管理。以深圳前海合作区综合管廊项目为例，分析该模式存在的不足和可借鉴性。

（1）深圳前海合作区综合管廊项目

前海合作区综合管廊建设于2012年7月正式启动，规划总长度为8.15km，相当于前海每平方公里拥有约544m长的综合管廊。项目由前海管理局投资建设，目前已建成的管廊单位造价达每千米 8000 万元，项目资金来源于上级政府返还的部分土地出让收益，该部分土地出让收益规定只能用于市政基础设施建设。综合管廊建成后，移交至前海管理局下属公共事业中心，该中心还同时承担了前海合作区内其他市政基础设施的运营任务。

（2）经验借鉴

前海管理局具有“政企合一”的性质，一方面需要承担相应的行政管理和公共服务职能，另一方面又通过下属企业进行具体开发经营，并可以拥有部分土地和物业。因此，前海管理局可以投资者、建设者和运营者的身份全过程主导综合管廊建设。

该种模式首先确保了综合管廊建设进度掌握在政府手中，有助于解决建设与管理脱节、缺乏强有力统一协调、缺乏系统性与一致性等难题，避免出现由于多方利益无法协调导致项目建设进度缓慢的问题。其次，前海管理局作为政府的代表，以企业运作的方式完全主导包括综合管廊在内的基础设施建设，可以确保政府能够获取持续性的土地增值收益，从而可以利用这些收益进一步完善地区的基础设施，实现城市建设与运营的良性循环。最后，由于前海管理局不仅负责前海合作区土地开发及基础设施、公共服务设施的建设、运营和管理，还拥有前海合作区内除金融类产业项目以外投资项目 ( 含固定资产投资项目 )的审批、核准、备案或者转报管理权利，这就可以在一定程度上对进入到前海合作区的管线单位进行约束，有利于在管廊建成运行后管线入廊费收取和运营维护费用分摊标准的实施。

然而，“政府直接出资”模式在前海相对成功得益于其自身优越条件，主要包括前海管理局的土地开发主体和土地政策的创新，以及前海合作区巨大的土地开发收益保障。在国内其他地区，采用“政府直接出资”模式时政府需要承担项目从建设至运营全过程、全寿命周期内的所有风险，包括不适宜其承担的融资风险、经营风险等，这不符合项目风险分担中“风险承担与控制力相匹配”的原则，即将风险分摊至最有能力控制的某方承担。

同时，由于综合管廊牵涉多行业、多部门，又没有相关机构对管线单位的行为进行约束，仅仅通过行政协调的方式很难使各方都满意。由于部分垄断行业垂直管理的特点，以国有公司作为综合管廊运营管理主体与管线单位直接对话时缺乏对管线单位的约束力，向管线单位收取管廊运营管理费难度很大。

2.“政府和管线单位联合出资”模式

“政府和管线单位联合出资”是指由政府和管线单位共同成立项目公司，负责综合管廊的建设。管廊建成之后，由项目公司与专业运营公司签订委托运营合同，由其负责综合管廊的后期运营和日常维护，运营维修费用由政府和各管线单位共同分担。目前，云南省保山中心城区综合管廊项目以该模式进行建设及运营管理。

（1）保山中心城区综合管廊项目

保山中心城区地下综合管廊全长约34.88km，规划总投资约12.6亿元。在推进综合管廊建设实践中，为解决综合管廊巨额建设资金的来源问题，保山市政府通过组建管网公司，由国有城投公司控股 51%，电力公司参股 29% 和区级城投公司参股20%共同注资成立，作为保山市综合管廊建设、运营管理的主体。管网公司通过出让、出租管线通道使用权及收取管理费的方式逐步回收贷款资金，管廊使用权的价格综合考虑各管线单位占用管廊空间的大小、管线单位的经济效益和可承受能力等因素来确定。管廊箱体的日常管理由管网公司负责。

（2）经验借鉴

保山作为经济欠发达地区，在全国各地建设综合管廊热潮中能够脱颖而出，最主要的原因是破解了管廊建设资金来源单一和管线单位协调难的困境。

首先，其建立了具有相当资产的管网公司作为综合管廊建设、运营管理的主体，通过将城市供水水库、污水处理厂及中心城市的雨污管网等资产逐步划转至新组建的管网公司委托经营，建设主体的融资渠道与能力得到增强，稳定社会资本投资综合管廊的信心，进一步拓宽建设资金来源。其次，电力公司参股组建管网公司，保证了电力管线的入廊率。同时，由于管网公司拥有供水水库及给排水管网等资产，可以有效约束水务企业的行为。

然而，保山综合管廊项目能够成功运用“政府和管线单位联合出资”模式进行建设运营管理，其中重要的因素在于参股建立管网公司的电力公司是市属企业，地方政府可以通过行政手段对其进行一定的约束，从而保证综合管廊的使用效率。同时，在该模式下综合管廊权属问题依旧没有得到解决，管线单位对只能获得管廊的使用权而不是所有权存在很大抵触情绪，管线单位参与综合管廊的运营管理意愿消极，未来管廊管理费用的收取依旧存在变数。

3.“建设—移交”模式

“建设—移交”模式即 BT 模式，项目投资方出资建设，建成验收后业主以回购的方式收回项目所有权。目前，珠海横琴新区已采用该种模式建设完成总长度为33.4km的综合管廊项目。

（1）珠海横琴新区综合管廊项目

横琴新区综合管廊项目由中冶集团投资 20 亿元建设，管廊建设完成后，政府根据合同规定统一按照审计所确定的总投资成本及投资回报率回购，支付费用一并计入土地收储成本。回购之后移交至珠海大横琴投资有限公司作为固定资产。管廊的日常维护工作由一家专业设备管理公司负责，运营维护费用由珠海大横琴投资有限公司支付。

（2）经验借鉴

横琴新区综合管廊是国内首家采用BT模式运作的管廊项目，其能顺利实施建成并实现资本回收的原因有三个:

一是在新区建设综合管廊，高压走廊以入廊的方式铺设，可节约 40 多万平方米土地，结合当前横琴的综合地价及城市容积率，由此产生的直接经济效益就超过 80 亿元，政府有能力也有动力支付地下综合管廊的回购费用。

二是新区政府一直严格控制整个新区的规划权和土地经营权，能够确保包括市政管网和综合管廊在内的所有基础设施建设项目的发展方向，这就保证未来管廊建成之后在建有综合管廊的区域管线只能以入廊方式铺设。

三是引进拥有强大设计施工力量和可提供勘察、设计、施工、监理等全产业链综合服务的大型央企来主导综合管廊建设，有效避免了传统建设项目的勘察、设计、采购、施工各主要环节之间分割与脱节、建设周期长、效率低、投资效益差等问题，减少了政府的协调工作与管控对象。

二、综合管廊建设运营模式设计

1.“三级架构”

地下综合管廊作为一项重大的基础设施，服务对象管线单位以央企、地方公用事业单位为主，涉及管线主体多且有独立产权，协调难度大。相较于燃气、水务和电力管网的建设，综合管廊网络效应明显，其建设和运行模式需要强有力的统一建设和运行管理平台，充分发挥规模经济效应，降低运行成本，有效应对紧急事件，避免相互推诿责任，推进市场化运作。

通过构建“建设发起部门—平台—项目实施主体”三级架构，以平台作为全市综合管廊投资、建设和统一运行的主体，接受监管部门的监管和指导，参与或协调地下综合管廊的规划、投融资和建设，协调项目实施，负责地下综合管廊的统一运行、管理和维护(图1)。

图1 综合管廊三级管理架构

根据综合管廊项目是否引入社会资本投资建设，综合管廊的投资建设模式可以分成 PPP 试点项目和非PPP 试点项目。两种投资建设模式主要基于“三级架构”设计而成。“三级架构”的安排符合风险合理分配的内在要求。要使一个投融资结构有效运作，最关键的是合理的风险分配，合理风险分配的主要原则包括：由最有能力控制风险的一方承担风险；由最有能力承担风险的一方承担风险。

具体到综合管廊的投资建设，主要由政府导致或政府可控的风险包括政治风险、规划变更风险、政策风险及权属缺少法律确认的风险等，只有政府才有能力承担的风险主要有互联互通风险。第一级中综合管廊建设发起部门的设计就是用来承担这一类风险；综合管廊作为一项重大的基础设施，服务对象管线单位以央企、地方公用事业单位为主，涉及管线主体多且有独立产权，协调难度大，通过在第二级中以地方国有城投公司为主体建立综合管廊的建设运营统一平台，可以有效防范协调不利、收费困难的风险；社会投资者有能力控制与承担的风险包括融资风险 ( 包括利率、汇率风险)、建设风险(包括技术风险)等，第三级项目实施主体的设计主要用来承担此类风险。

此外，还有一些风险应由社会投资人和政府共同承担，主要是正常情形下的市场风险，可以通过签订协议共担风险来解决。例如，项目投资建设的综合管廊使用权可以设定一个基本量 (如50%)，由政府按一定价格以租赁的方式收购，如果市场发展超过预期，则超过基本量的部分按原价格的50%收购，则能充分保障收益由双方共享。

2.PPP试点项目

第一种是引入社会投资者的投资建设模式，如图2所示。

图2 PPP试点项目的综合管廊投资建设模式

项目公司的政府资本方主要是财政或国资出资，建设运营统一平台作为政府出资人，社会资本方是要符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业和混合所有制企业，或其他投资、经营主体，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业，优先选择拥有强大的设计施工力量和可提供勘察、设计、施工、监理等全产业链综合服务的大型央企参与综合管廊建设，以避免传统建设项目各主要环节之间分割与脱节、建设周期长、效率低、投资效益差等缺点，减少了政府的协调工作与管控对象。同时，“投资—设计—施工”一体化模式带给项目承包方以优化设计方案和加强施工技术创新的动力，也为投资方降低成本、增收节支提供了利润空间。

在该种模式下，综合管廊的初始投资建设资金主要由项目公司资本金和通过向银团融资获得的资金组成。由于企业投资建设综合管廊后不能获得管廊的所有权，因此政府需要与企业签订类似于购买服务协议和补偿协议的合同，对企业投资建设综合管廊的收益权进行承诺，然后企业将收益权作为综合管廊项目公司向银团融资的抵押担保，以此获得银团贷款。

地下综合管廊投资和运行在PPP试点项目均不设固定投资回报率，主要通过入廊费、日常维护费等有偿使用方式实现成本回收。同时，政府对建设和运行缺口进行补贴；优先给予社会资本参与非试点管廊的建设和运行的权利；在不影响地上地下正常运行的情况下，给予社会资本空间、资源的使用权，通过其他经营性项目来获取额外收益。

PPP合同期满后，项目公司将项目全部资产移交政府指定主体。在财政富余条件下，可以安排政府出资人代表以市场化方式，合规合法通过购买股权的方式引导社会资本提前退出。

3.非PPP试点项目

第二种是政府直接投资建设模式，如图3所示。

图3 政府直接出资的综合管廊的投资建设模式

政府投资建设非PPP试点地下综合管廊的融资模式主要包括本级财政直接出资和债务融资、银行贷款三种形式。在政府资金不充足的情况下，可通过发行政府债券、从商业银行等金融机构贷款等方式进行债务融资。该方案下，短期可缓解政府财政压力，但贷款成本较高，未来需要偿还更多的建设资金。政府可积极争取国家开发银行的开发性金融贷款和中国农业发展银行的政策性金融贷款，可以享受较低的利率和较长的贷款周期。建设运营统一平台同样可以通过发行企业债券融资，以进行地下综合管廊的建设，由综合管廊建设完成后政府支付的管廊建设成本和发债资金成本回购管廊资产。

在该种模式下，政府可以将建设综合管廊区域的一级、二级土地开发交给建设运营统一平台开展，综合管廊项目后期还贷能力由进行一级土地开发所获得的土地出让收益、物业经营收益支撑。同时，建设运营统一平台通过向进入管廊的管线单位收取综合管廊运营管理费用，以保障综合管廊的日常管理维护能够获得稳定的现金流。

三、结语

1.在地下空间资源无偿使用及市政管线政府统筹建设没有改变的前提下，发达国家和地区的综合管廊投资、运营和管理体制经验在国内不具备直接借鉴的条件，直接参照国外经验建设综合管廊并分摊综合管廊费用必然举步维艰，难以在管线单位间达成共识，导致综合管廊建成后即荒废或闲置。因此，各地综合管廊建设运营模式的设计应与土地公有制制度和现行的市政管线建设运行管理模式充分结合。

2.目前国内管线单位大多属于自然垄断行业，具有较强的博弈能力或者议价能力，综合管廊有偿使用必然导致管线单位的博弈行为，管廊运营主体直接与其博弈时往往处于弱势地位，无法实现向管线单位收取费用的目标。因此，应通过综合管廊建设运营模式的设计，将具有一定约束能力的政府部门作为管线单位向管廊运营主体支付相关费用的中间个体，在一定程度上避免出现运营主体无法稳定获得运营维护费用的现象。

3.基于“三级架构”的综合管廊投资运营模式符合将综合管廊项目风险和项目收益合理分配的需求，同时将具有一定约束能力的政府部门作为管线单位向管廊运营主体支付相关费用的中间个体，一定程度上避免出现运营主体无法稳定获得运营维护费用的现象。