筑牢城市“里子”才能撑起“面子”

钱七虎

一场暴雨，就会引发一系列“看海”现象。在我国一些大城市，这已经成为了每年汛期内一个绕不过去的尴尬。在往年的国务院常务会议上，李克强总理曾这样说过：“中国正处在城镇化快速发展时期，但我们的地下管廊建设严重滞后。加快这方面的建设，很有必要！”

上世纪以来，国内综合管廊先行城市上海、成都、北京等已建成一批地下综合管廊，但却一直存在“建而不入”“建后难管”的难题，这与国外先进城市的综合管廊建设管理经验形成鲜明对照。综合管廊的病根究竟在哪里？分头管理的市政体制与条块分割的部门所有制无疑是重要因素，而破除分头管理与部门分割的利器则是“法治”。

依法执政，首先要有法可依，例如需要对综合管廊的所有权、规划权、建设权、管理权、经营权和使用权等做出明确完善的具体规定。在这方面，可以借鉴德国的《城市建设法典》、日本的《关于建设共同沟的特别措施法》和中国台湾的《共同沟管道法》《共同管道法施行细则》等现行法规；也可借鉴上海的《上海市城市道路架线管理办法》和重庆的《重庆市管线工程规划管理办法》等。

地下综合管廊是城市地下空间利用的一个有机组成部分，因此其规划应与城市地下空间规划以及城市建设总体规划同步协调进行。然而现实中，地下综合管廊的规划建设仍存在一些有争议的地方。管线检查维护管理不到位，导致燃气（油）泄漏引发的。将燃气管线统一纳入综合管廊后，可以实现及时检查、维护和监控，从而能够避免事故的发生，因此将燃气管线纳入综合管廊中是合理可行的。

雨洪排泄管道入廊是另一个争议性问题。首先城市要实行雨污分流，污水管道应纳入到综合管廊中。而将雨洪排泄设施纳入管廊，则因雨洪管的设计至少要按百年一遇洪水进行，体量较大，导致雨洪排泄设施入廊很难，故不宜入廊。为彻底解决城市内涝问题，雨洪的排泄设施建议参考日本经验，修建为城市地下河川；或参考吉隆坡的经验，将暴雨排洪设施与城市地下快速路相整合，无雨时快速路通车；中小雨时，路面下排泄雨水，路面上仍通车；暴雨时，则快速路禁止通车仅作排洪。

过去，因为体制分割，许多城市的路面常常是“你挖了我填，你填好我再挖”，造成了大量浪费。表面光鲜亮丽的背后，是城市地下基础设施的短板。如何筑牢“里子”，撑起“面子”，谋划好城市建设的百年大计？

首先应大力提倡综合管廊与地铁建设、地下街建设和地下快速路建设相整合，从而降低建设成本，减小社会干扰，避免重复建设、投资。例如，中国台北东西快速道路共同沟的建设，全长6.3km，其中2.7km与地铁整合建设；2.5km与地下街、地下车库整合建设；独立施工的共同沟仅1.1km，从而大大地降低了建设总成本，有效地推进了共同沟的发展。武汉地铁三号线宗关站，将电力管、排水管、通讯管等管道集结在一起，与2、3号出入口工程整合建设，既解决了“城市蛛网”埋设随意性较大、分布不合理的问题，也可避免检修时对城市道路重复“开膛破肚”。乌鲁木齐市在远景规划城市轨道交通线网中，也考虑了同步进行地下综合管廊建设。

其次，为了克服条块分割、分头管理的弊端，应尽快明确每个城市的综合管廊机构。建议成立城市综合管廊管理委员会，承担政府的建设管理责任。城市地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空需要，从而提高平时管廊的防灾减灾能力。

最后，创新投融资机制的关键，是吸引社会资本参与建设与运营。综合管廊要集中统一运营，从而降低运营成本。目前国内已建综合管廊每公里运营成本达到了100万元以上，如此高的运营成本，不利于综合管廊产业的健康发展。同时要严格“风险分担”，即政府理应承担的风险不应由社会资本“共同承担”，PPP模式中投资风险不应全由项目公司承担，政府更不应让社会资本捆绑打包更大的建设项目。

要合理确定项目公司（SPV）资本金比例和政府在项目公司中的持股比例。项目公司资本金一般应不超过项目总投资的30%，在建设期可以采取增信措施，由社会资本方提供建设期担保解决建设融资问题。

另外，可以采取政府提供购买服务协议的方式，解决经营收益不确定性问题。在相关标准出台之前，采取“政府付费”模式，由政府提供购买服务协议的方式解决经营收益不确定性的问题。待相关标准出台后，可采取“使用者付费+政府可行性缺口补贴”模式，即在管线单位入廊收费无法平衡项目合理投资回报及运营成本时，由政府提供可行性缺口补贴。此外还要杜绝地方政府捆绑打包“小马拉大车”，增大未来投资风险。