地下综合管廊：百年大计 玉汝于成

本刊记者 柯善北

如果说建筑的基础是钢筋混凝土的结构框架，那么地下综合管廊就是新型城镇化的地基。而被喻为城市“看不见的生命线”、“大动脉”的城市综合管廊一直是城市化建设过程中的痛点难点问题。

随着我国经济的发展、城市基础设施建设水平的不断提高，地下综合管廊作为城市市政建设管理现代化的象征，已在全国各地相继建设。我国城市地下管廊落后发达国家百余年，地下综合管廊建设长期“拖欠”问题亟待弥补，其关切着城市的协调和可持续发展。

建 “生命线”工程 圆城市百年大计

从2013年9月《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提出在36个城市试点建设地下综合管廊，到2014年6月《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》结合地下管线普查推进地下管廊建设，至2015年8月国务院发布的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》以下简称《指导意见》，全面启动地下管廊建设工作，我国城市建设逐步聚焦地下管廊建设。

出于对城市地下管线建设管理形势的判断，《指导意见》进一步明确了推进城市地下综合管廊建设的总体要求：一是要在做好试点的基础上，总结国内外先进经验和有效做法，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，全面推动地下综合管廊建设。二是到2020年，要建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。三是要立足于实际，加强顶层设计，积极有序推进。要做到规划先行，明确质量标准，完善技术规范，满足基本公共服务功能。要以政府为主导，发挥市场作用，吸引社会资本广泛参与。

2015年11月，地下综合管廊建设被上升到国家战略高度，写入“十三五”规划。综合管廊能够与城市整体规划建设同步，保证城市可持续化发展，激发市场活力，打造经济新增长点，这既是“智慧型”新城市的发展要求，又能够成为“稳增长、促改革、惠民生”的重要手段。因此，全面建设综合管廊、打造城市“生命线”势在必行。

规划编制指引 标准规程先行

在管廊建设的高潮到来之际，我国标准规范的制订相对滞后。从2013年至2015年，国务院三年连续发文，支持城市地下综合管廊的研究建设，并确立一批试点城市和试点工程。

地下综合管廊工程是“百年工程”。为保证综合管廊建设达到当代国际标准的要求，推进城市地下综合管廊建设，规范和指导城市地下综合管廊工程规划编制工作，提高规划的科学性，避免盲目、无序建设，2015年5月，住建部发布了《城市地下综合管廊工程规划编制指引》，从编制主体、管理控制、编制内容以及成果要求等方面提出了明确要求，是各地编制城市地下综合管廊建设规划的重要依据。城市地下综合管廊建设规划、设计、施工、管理等要严格执行新修订的国家标准。同年，由上海市政总院承担修编的国家标准《城市综合管廊工程技术规范》完成。

2015年6月1日起实施的《城市综合管廊工程技术规范》（GB50838-2015），对2012年版本的《城市综合管廊工程技术规范》进行了较大的修改和完善。本版规范强调原则上所有管线必须入廊，但也扩充了综合管廊的分类，新增了缆线管廊。虽然经过了2015年修编，但是在很多方面具体实施起来还是非常困难，标准规范建设的工作依然任重道远。

近期，根据中国工程建设标准化协会《关于印发〈2015年第二批工程建设协会标准制订、修订计划〉的通知》（建标协字[2015]099号）的要求，由中建地下空间有限公司和广州大学等单位编制的《城市综合管理运营管理标准》，由中建地下空间有限公司和上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司等单位编制的《城市地下综合管廊管线工程技术规程》，经中国工程建设标准化协会协会组织审查，已批准发布，编号为T/CECS531-2018，自2018年12月1日起施行，为我国长期以来综合管廊建设标准规范的滞后缺失稍做弥补。

与此同时，近年来，各个地方的城市综合管廊技术规范也相继出台，为各省城市地下综合管廊建设提供了依据。

多部门参与ppp项目全面推进综合管廊建设

从2014年6月《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》出台以后，综合管廊建设在我国逐渐重视起来，各部门相关政策陆续出台，部分地区也顺势搭上PPP政策快车，开始大规模建设城市综合管廊推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式。

住建部于2014年10月表示，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程。

为了支持这一试点工作，财政部2015年1月13日发布了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》。通知明确，将对地下综合管廊试点城市给予专项资金补助，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年5亿元，省会城市每年4亿元，其他城市每年3亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。

通知进一步明确，试点城市由省级财政、住建部门联合申报。试点城市应在城市重点区域建设地下综合管廊，将供水、热力、电力、通信、广播电视、燃气、排水等管线集中铺设，统一规划、设计、施工和维护。试点城市管廊建设应统筹考虑新区建设和旧城区改造，建设里程应达到规划开发、改造片区道路的一定比例，至少3类管线入廊。试点城市按三年滚动预算要求编制实施方案，实施方案编制指南另行印发。

通知表示，将采取竞争性评审方式选择试点城市。财政部、住房城乡建设部将对申报城市进行资格审核。此外，两部门还将定期组织绩效评价，并根据绩效评价结果进行奖罚。评价结果好的，按中央财政补助资金基数10%给予奖励；评价结果差的，扣回中央财政补助资金。

从2015年开始，全国逐渐掀起了综合管廊建设高潮，确定首批试点城市10个，3年内建设综合管廊389km。2016年确定第二批试点城市15个。可见，管廊投资建设领域存在着巨大的市场空间和投资需求。但实践中也发现管廊PPP项目存在一些问题，如规划滞后，无强制入廊的法律依据，缺乏入廊费及日常运维费的收费标准，项目牵涉主体较多、协调难度大等。

2015年住建部着重开展了中央财政支持的管廊试点工作，并与国开行、农发行下发了合作推进地下管廊通知，中国人民银行也同意把管廊列入PSL的支持范围，也就是说贷款期延长至20~30年，利息在基准利率上浮约4左右。同时，住建部会同国家发改委把城市地下管廊列入专项基金支持范围，共同出台了管廊有偿使用的指导意见。

地下综合管廊发展不仅需要国家在投资成本上加以支持，在运维上同样需要相关规范标准的指引，2015年12月国家发展改革委、住建部印发的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》明确提出各地应建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度，主要由市场形成价格的机制来确定城市地下综合管廊各入廊管线单位应支付的管廊有偿使用费用；费用标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位按照市场化原则平等协商确定。

指导意见提出，城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费，分别用于弥补管廊建设成本和日常维护、管理支出。由此可见，我国将建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度，形成合理收费机制，以调动社会资本投入积极性，促进城市地下综合管廊建设发展。