“上有政策，下有对策”原因与对策研究

张静

东方汽轮机有限公司 四川德阳 618000

伴随着中央提出科学发展观以来，这一理论日益深入人心，对推动我国经济社会又好又快发展起到了巨大作用，充分显示了科学理论的强大威力。在各地各部门不遗余力贯彻落实科学发展观的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音， 基于这一现象，本论文通过举例论证来阐述，在短期内解决“上有政策，下有对策”的问题，是不切实际的，我们只能通过全社会的共同努力，做到臻于至善。

1 什么叫“上有政策下有对策”

“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。

2 “上有政策下有对策”的表现

2.1 “替换性”执行上级政策

一些地方表面出台了贯彻上级政策的措施，实际却实施相违背的方案，使上级政策落空。比如，为控制房价过快上涨，国家多次推出各种举措，但面对频频亮起的红灯，一些地方不是想着如何降温，而是采用多种手法，对宏观调控政策“拆招卸力”，企图蒙混过关。

2.2 “选择性”执行上级政策

一些地方政府在执行上级政策时，着眼于为我所用，选择政策中对本地方甚至执行者本人有利的部分来执行，断章取义，各取所需。比如在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，致使资源枯竭，矿难不止，影响国家安宁、经济发展、社会和谐、人心稳定。

2.3 “象征性”执行上级政策

一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，照搬照抄文件，不加思考，机械执行。以地方利益为准，随意“变通”政策，给政策“打折处理”，甚至出现与政策相悖的情形。

2.4 “附加性”执行上级政策

在政策执行过程中，利用上级政策的信息缺陷，在政策的具体执行上，对原政策进行附加，曲解政策精神、扩大政策对象范围、替换政策内容等以获取私利。“土政策”便是典型的政策附加，不仅造成政策执行过程的复杂化，同时降低政府部门的公信力和政策的严肃性。

2.5 “欺骗性”执行上级政策

一些地方政府打着发展保护支柱产业的旗号，表面上加大监管力度，暗地里却为不达标企业“开绿灯”、发放“通行证”，充当代理人，纵容不法企业生产经营，导致国家政令“严不起来、落实不下去”，出现“肠梗阻”现象。

3 “上有政策，下有对策”现象的原因分析

3.1 政策执行机制的影响

第一，机构林立，职能不清。第二，监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱。第三，组织内部沟通协调欠缺，政出多门。信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，造成资源浪费和政策执行延误。

3.2 政策执行人员素质影响

直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。一些地方官僚主义作风影响下，政策执行者脱离民众，贪图舒服，做“官老爷”，令政策只成“口号”。

3.3 中央与地方利益的博弈

中央政府制定的政策是从全国的情况出发，具有全局性。地方性政策必然从本地区情况出发。中央与地方考虑问题的角度和方式不同，从而对利益的要求也不同。在利益总量既定的条件下，国家制度、法律对中央与地方利益界定不明确，容易使双方相互争夺某一领域利益资源，产生矛盾。

4 “上有政策、下有对策”现象的治理对策

（1）树立适应科学发展观要求的正确政绩观是遏制“上有政策、下有对策”现象的基本前提。树立正确政绩观，就要解决好“政绩为谁创”的问题，始终把群众的情绪作为第一信号，切实解决农民增收、企业改制、劳动就业、征地拆迁以及教育、医疗等群众关注的热点问题，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。

（2）完善科学的政绩考核机制是遏制“上有政策、下有对策”的核心内容。探索建立干部政绩的科学考核机制，是推动各地方、各部门落实科学发展观的重要抓手。要抓紧建立内涵更丰富、指标更科学、设计更完善的政绩考核体系，包括劳动就业、社会保障、教育卫生、环境保护等内容都要纳入考核体系。对干部考核评价不仅要关注经济增长的速度，财政收入的多寡，还要注重党的路线、方针、政策的执行力度以及国家有关法律法规的遵守程度。

（3）健全科学民主的决策制度是遏制“上有政策、下有对策”现象的关键所在。合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证，而民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用，更要整合政府不同机构内部各种“智囊团”的作用，使不同部门制定的政策通过“智囊团”这一桥梁得到相互协调、配套，增加政策执行的预期性和稳定性。只有通过科学决策形成合理完备的公共政策，减少政策执行主体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，加大政策违规的心理成本和被发现几率，才能使“上有政策、下有对策”所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。