水利财政预算绩效管理存在的问题及对策探讨——以水利部淮河水利委员会为例

郑家虎

一、水利部淮河水利委员会预算绩效管理工作的基本情况

（一）水利部淮河水利委员会单位简介

水利部淮河水利委员会是水利部派出的淮河流域水资源综合规划、治理开发、统一调度和工程管理的流域管理专职机构。该机构属于正厅局级单位，总部位于安徽省蚌埠市。

淮委的管辖范围主要涉及淮河流域和山东半岛区域，职能特点是具有行政职能的事业单位。根据国家有关法律和水利部的规定，主要负责保障流域水资源的合理开发利用、管理和监督、保护工作，防治水旱灾害，指导水文和水土流失防治工作。职权范围内涉水事务管理、水政监察和水行政执法，以及沂沭泗地区重要控制性闸坝和河道管理等工作。

（二）水利部淮河水利委员会预算绩效管理工作的成效

近年来，淮河水利委员会按照财政部统一部署，贯彻落实财政部《关于推进预算管理绩效的指导意见》和《预算管理工作规划（2012-2015年）》，根据财政部《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预﹝2015﹞88号）和《预算绩效管理工作考核办法》（财预﹝2015﹞25号）的要求，积极推进预算绩效管理工作，不断提高预算绩效管理工作的质量和水平，严格贯彻水利预算管理“三项机制”，通过几年的探索实践，项目绩效管理水平不断提升，逐步实现了从“过程管理”到“效果管理”、从“事后自评”到“事前设定绩效目标、事中实施绩效比对、事后进行绩效自评”的全过程绩效管理的转变。

二、水利部淮河水利委员会财政预算绩效管理存在的问题

淮河水利委员会预算绩效管理工作虽然取得了较大的成绩，但仍然存在一些不足之处，在预算管理体系、执行、监控等环节需进一步改进。

（一）预算管理体系存在的问题

淮委预算管理绩效评价虽然建立起了基本的指标体系框架，但财政预算绩效体系部分数量指标难以量化，因此有待完善。随着淮河治理工作的不断开展，项目数量正在逐步增加，有些项目的数量指标难以量化，不利于项目绩效评价的效果。尤其是某些真正能体现本组织财政预算相关项目效果的个性指标，由于设置难度较大，还不能满足目前工作开展的需要，如效益指标等无法做到细化和定量，影响了指标的制定和评价。

（二）预算管理执行过程中存在的问题

首先，预算执行均衡性不足。淮委部分财政预算项目没有按计划和要求完成，项目的实际支付进度难以与预算保持完全一致，对预算执行支付的均衡影响较大。其次，淮委的财政预算的执行透明度不够。淮委在财政预算执行的过程中，在财政预算资金的投向和使用等方面没有及时、全面、准确地向组织内部和外界披露。最后，资料档案管理工作的规范化、条理化不足。淮河水利委员会在之前的绩效评价中，还部分存在基础数据收集不够充分、存放条理性不强等现象，由此影响了淮委的财政绩效评价工作质量。

（三）预算绩效监控过程中存在的问题

财政预算绩效体系的实施，全过程需要有效的监控，才能保证财政预算绩效的有效提升。而淮河水利委员会的财政预算绩效监控还存在各方面的不足，由此影响了组织的财政预算绩效体系实施的有效性。

第一，绩效监控认识不到位。淮委的一些单位尤其是基层预算单位，对财政预算绩效中期监控的认识不到位，在资料整理和配合第三方机构工作时不够主动，导致监控结果没有准确反映实际绩效目标运行情况。

第二，绩效监控的手段不够“硬”。由于淮委的财政预算绩效监控的手段主要是依靠网上系统的申报和第三方机构的检查，这些方式和手段由于技术的限制和时间的仓促，监控的效果往往打了折扣，反映问题不够全面。

第三，绩效监控的纠错和责任落实机制不够完善。财政预算绩效监控发现的问题，其整改多是说明和补救，一些无法整改的往往以下不为例为借口不了了之，由此而不能充分引起相关部门的重视，也不利于责任追加落实。

第四，预算绩效管理指标体系不够完善，影响绩效监控效果。对于一些社会管理事业类项目，如防汛、水政执法监督等涉及政府基本职能的事业，以及受益对象不确定的公共服务，如流域水利工程管理，涉及面广，不确定因素多，经济效益、社会效益等绩效评价都很难量化，由此使绩效监控难以落实。

三、水利部淮河水利委员会财政预算绩效管理改进的对策

（一）增强对财政预算绩效管理的认识

随着财政预算管理的发展，财政预算管理面临许多新的问题，从而需要进一步增强对财政预算绩效管理的认识。淮委可以充分利用新闻媒体、组织自身的网络平台、微信公众号、自办刊物和业务培训等形式，对预算绩效管理理念进行广泛深入的宣传，加强淮委各预算单位和社会公众对预算绩效管理改革重要性、必要性的认识，使各预算单位的绩效意识不断增强，员工的参与意识普遍增强，从而营造良好的氛围，使各级管理者和广大员工对预算绩效管理工作的重视度得到较大提升。逐步形成以提高资金使用绩效为目标、以结果为导向的管理理念。

（二）完善预算管理体系

构建科学合理的财政预算绩效考核指标体系，是进行财政绩效管理的重要前提和基础，因此，淮委必须重视财政预算绩效指标体系的构建和完善。

淮委应当在上级主管部门的指导下进一步对指标进行细化和量化，使绩效评价指标更加合理、简明、有效。只有完备的绩效评价指标体系才能有针对性地指导具体工作。通过加强绩效指标体系建设，真正实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的目标。

（三）加大预算管理执行力度

预算管理的规划再周密、再具体，也需要有力的执行，才能将财政预算项目落到实处，真正发挥财政预算的作用。因此，淮河水利委员会应当采取各种有效措施，强化财政预算的执行力度。

首先，淮委需要建立和完善财政预算的执行标准、要求、执行措施和具体的执行操作，使财政预算的执行有据可依，避免在执行过程中产生较大的偏差；其次，淮委需要对财政预算执行的相关业务人员进行系统的指导和培训，以使相关人员明确财政预算的目标和任务，对财政预算任务的具体执行符合相关要求，避免财政预算执行过程出现较多的随意性和偏差；最后，淮委需要组织相关力量对财政预算执行的过程和结果进行监督、检查，以及时了解财政预算执行过程中发生的各种问题，并及时加以解决，以确保财政预算执行的正确性，促进淮委各项建设事业的发展。

（四）强化预算绩效监控

为了了解财政预算绩效管理的具体实施情况，并使预算绩效目标得到实现，淮河水利委员会需要建立绩效运行的跟踪监控管理机制，以及时有效地监控财政预算项目的完成进度，以及项目实施所取得的效益及其与预期目标的偏差。

因此，建议淮委在预算绩效管理制度体系中，考虑实际工作的需要，从绩效监控这个环节加快推进，制定绩效监控工作的管理细则，明确内容、形式和要求及结果运用，尤其是对监控结果的反馈和运用，以此强化项目单位对绩效监控和绩效管理工作的重视。

同时，淮委还应当加快和完善财务管理信息系统建设，对项目绩效指标的实现情况进行自动提数、适时监控，这样一方面能够减轻项目单位的工作工作量，另一方面能够全面反映项目绩效运行情况。

再者，财政部近年来在预算绩效管理方面出台了许多制度，需要针对这些制度和水利预算绩效管理的重点工作，在制度层面、操作层面加强对基层预算单位的培训，加大指导力度，保障水利预算绩效管理、绩效监控工作的顺利推进。