水资源跨域治理中的政府责任研究

曾 璐

（河海大学公共管理学院，南京211100）

一、相关概念的说明

水资源污染情况的愈发严重使其治理成为我国当前亟须解决的问题，而水资源作为公共物品的内在属性和现实，水资源治理的严峻形势使政府不得不挑起治理水资源的重担。但与水资源相关的每一个利益主体都缺乏独自处理水资源问题的能力，因此，跨域治理应运而生。同时，水资源的跨域治理呈现出了委托-代理关系的特征，运用委托代理关系的相关知识对于治理水资源问题来说具有积极作用。本文将先对政府责任、委托代理理论和跨域治理的相关概念进行说明。

（一）政府责任

政府责任既可理解为动词也可理解为名词。作为动词，“政府责任”相当于“政府负责”，是一种责任形式，是政府以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政务，推崇“负责任的政府”的一种行为方式。而作为名词的“政府责任”是指政府在行政过程中所承担的责任，政府是责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式，并对政府的消极行为进行制约，如政府可能因自身的行为或制度设计而承担社会责任、经济责任、制度责任等多种形式的责任。

公共管理学对政府责任的理解包括三个方面。第一是服务责任。从本质上讲政府治理就是服务于公众、社会、国家，服务是政府治理的必然选择，政府应以服务于整个社会的姿态出现[1]。第二是公平责任。在市场机制作用下，由于人们占有财产情况的不同以及劳动能力的差异，由市场所决定的收入分配状况就出现高低的悬殊，政府有责任弥补市场机制的缺陷，解决社会收入分配不公平。第三是绩效责任。政府对管理活动中的结果及其成效所应负的责任，包括有效提高政府绩效意识与绩效理念，合理维护市场机制所产生的经济波动、恰当利用政府权力提高市场的运行效率、策划适应社会可持续发展的政策规划等内容。

（二）委托-代理理论

委托-代理理论遵循的是以“经济人”假设为核心的新古典经济学研究范式，并以下面两个基本假设为前提。一是委托人和代理人之间利益相互冲突。在委托代理理论中，委托人和代理人都是经济人，行为目标都是为了实现自身效用最大化。在委托代理关系中当利益相互冲突而信息对称时委托人与代理人就能找到最优策略，通过契约解决代理问题，当利益没有冲突时，即使信息不对称，代理问题也不存在，而当委托人与代理人的利益相互冲突且信息不对称时，代理人的道德风险随之而生，从自身利益最大化出发，利用信息优势损害委托人的利益即产生代理问题，由于信息不对称和委托人代理人利益冲突的普遍性，所以代理人的道德风险屡见不鲜，代理问题普遍，委托代理理论不仅具有理论意义，更具有现实意义。二是委托人和代理人之间信息不对称。委托代理理论还假设委托人与代理人之间信息是不对称的，即在委托代理关系中，委托人并不能直接观察到代理人的努力工作程度，即使能够观察到，也不可能被第三方证实，而代理人自己却很清楚付出的努力水平。委托代理关系事实上就是居于信息优势与信息劣势的市场参加者之间的相互关系，具有相对信息优势的市场参加者称为代理人，处于信息劣势的市场参加者称为委托人[2]。

水资源的跨域治理呈现出了以下特征：一是水资源所有权与经营权分离。水权包括水资源的所有权、经营权和使用权。我国水资源的所有权归国家所有，但在跨域治理过程中，水资源的经营权部分转移到企业和非政府组织手中。二是水资源跨域治理中的各个主体间存在严重的信息不对称。当地的企业和非政府组织可能比政府更加深入了解当地水资源状况，而政府想要获取这些信息就必须进行必要的监督，而企业与非政府组织又有隐瞒这些信息以获取利益的动机，这使得政府与企业、非政府组织之间的信息愈发不对称。三是代理结果具有风险性。水资源的跨域治理不仅与企业、非政府组织的工作努力程度有关，还受一些不可控的外生变量影响，如自然灾害等。四是有限理性。企业与政府都是各自利益最大化的追求者，企业追求的是私人利益而政府追求的是公共利益，两者之间存在冲突时企业可能会为追求更多的自身利益而不以增加公共利益为行为目标。这些特征表明，水资源的跨域治理具有委托代理关系，其中政府为水资源跨域治理的委托人，而企业与非政府组织则是水资源跨域治理的代理人。

（三）跨域治理

由于资源的稀缺性，任何组织的生存和发展都必须依附于一定的环境并从周围环境中汲取所需的资源。这种依赖关系推动组织之间相互支持、资源共享和彼此借力，最终实现资源的有效利用和组织利益最大化[3]。环境所包含的各种资源更显示出了这种稀缺性。此外，公共产品与服务的外溢性也促生了跨域治理。一个区域对于公共问题的处理不仅会对本区域造成影响，也会对其他相邻区域造成外部影响，环境问题更体现出了这种外溢性。这种影响可分为正外部性与负外部性，为了降低负外部性带来的影响，相邻区域选择合作的方式来共同决定跨域问题的处理方案对于双方来说都是有益的。同时，我国正致力于有效政府的建设和区域协调发展战略的推进，因而我国越来越重视跨域治理形式在环境治理中的地位。

跨域治理是指两个或两个以上的治理主体，包括政府（中央政府和地方政府）、企业、非政府组织和市民社会，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程[3]。跨域治理主要有以下三种类型：一是垂直型协作治理，即不同层级政府在平等基础上的联合共治；二是水平型协作治理，即不同地方政府之间的合作；三是跨部门协作治理，即地方政府与企业、非政府组织的合作。本文主要讨论的是第三种形式下的政府责任，即政府在与企业、非政府组织合作时应承担的责任。

二、水资源跨域治理中的政府责任

（一）政府承担水资源跨域治理责任的依据

政府承担水资源跨域治理责任是源于政府对水资源治理承担的责任，跨域治理只是政府为治理水资源所选择的方式之一，因此政府承担水资源治理责任的依据即其承担水资源跨域治理责任的依据。政府承担水资源治理责任的依据主要有两个：一是政府水环境治理责任是水环境公共物品属性的内在。公共物品理论下的水环境属于典型的公共物品，存在外部性，而在完全市场条件下，市场机制难以实现水资源外部性问题的内部化，在这种情况下私人投资不会投入，只能依靠政府或政府与市场的合作[4]。二是政府水环境治理责任是现实水环境问题治理形势的客观要求[4]。随着各类水资源污染事件的爆发，我们发现单靠政府、企业等各自的力量是无法从根本上解决水资源污染问题的，因而水资源治理的各个利益相关者必须要进行合作，而政府在这种合作中不仅能起到领头羊的作用，也能作为黏合剂促进各利益相关者间的合作。

（二）政府在水资源跨域治理中应承担的责任

前文提到公共管理学对政府责任的理解包括服务责任、公平责任和绩效责任，在此责任体系下，在与企业和非政府组织进行跨域协同治理时，政府应当承担的具体责任如下。

首先，从服务责任来看，政府要服务于公众、社会、国家，因此这里要讨论的是政府须承担的社会责任。政府在跨域治理过程当中要保障社会良性运行、协调社会关系、平衡社会利益、促进社会有序互动，具体行为包括改善收入分配机制、缩小贫富差距、平衡社会利益冲突、完善利益协调机制。通过水资源的跨域治理，政府致力于缓和社会利益冲突，在跨域治理过程中地区间的利益冲突可能会得到有效缓和，但政府本身与企业和非政府组织间的利益冲突也同样需要投入精力来改善。在跨域治理组织内部，政府作为领头羊要建立起完善的利益协调机制，强化利益目标共识是首要任务。在跨域治理团队建立之初就应该统一治理主体对于治理目标的认识，即强调相互的利益而不是各自的利益[5]，而不以谋各自之私利为目标。只有在这一目标上有共识的基础之上，才有可能顺利开展进一步的利益协调工作。而这里所说的进一步的利益协调工作主要是指完善利益均衡机制。利益均衡机制主要可以分解为利益诱因机制、利益共享机制以及利益补偿机制。利益诱因机制包括治理的规模效应、良好的治理效果和地区给予的人财物的支持等；利益共享机制强调利益在主体间的流动，强调整合情况下的整体利益；利益补偿机制是跨域问题所涉及区域内不同地区之间由于利益分配不均，受利多的地区对利益受损地区进行一定补偿的机制。

其次，从公平责任来看，政府要承担经济责任和监督责任。政府在跨域治理中所承担的经济责任主要是指要引导资金流向以及协调跨域治理中的经济补偿问题。在跨域治理中，政府可以通过财政手段将资金引向急需解决的方面，同时可以给予企业、非政府组织一些合理的补贴，调动跨域组织各主体的积极性，以更好地解决跨域问题。而在跨域治理中常常会面临经济纠纷，如河流上下游对于治理结果的受益程度的区别会导致经济纠纷，面对这种问题，政府有责任建立起合理的经济补偿机制。例如，同一河流流经的两个区域，相对上游的区域对流经的水质进行改善，那么下游须要支付上游一定的经济补偿，相反，若上游区域使得流经的水受到污染致使水质下降，那么上游须向下游支付经济补偿，而到底按何种方式补偿；则需要政府制定出合理的补偿制度，这就是政府所要承担的重要经济责任。公平责任的另一个方面就是监督责任。如前文所述，委托代理理论中的假设之一是委托人和代理人都是经济人，行为目标都是为了实现自身效用最大化，因而在跨域治理中，有限理性的企业主体与非政府组织主体都可能为实现自己效用最大化而采取不利于治理跨域问题的行为，而政府的监督责任正是为了预防、制止、纠正这些偏离跨域组织建立初衷的行为。政府需要建立起严格的监管体制，而建立该体制的首要任务就是实行水环境信息公开制度，完善水环境监测体系。

最后，从绩效责任来看，绩效责任是指政府对管理活动中的结果及其成效应负的责任。绩效责任主要通过制定多方面制度体现出来。在跨域问题的治理中，政府各主体对将采取的行为更为谨慎，因而为谋取自身利益而损害公共利益的可能性降低，跨域治理的整体效果将会得到提升。

三、结论

水资源的跨域治理中体现出了委托-代理的特征，因此我们认为水资源的跨域治理中存在委托-代理关系。从政府应承担的服务责任、公平责任以及绩效责任三个方面出发，讨论得出结论如下：首先，政府在与企业、非政府组织合作进行跨域治理时，要建立起完善的利益协调机制以处理政府这一委托人和企业、非政府组织作为代理人之间的利益冲突。其次，作为跨域组织中的领头羊，政府要承担起引导资金流向的责任，并建立起完善的监督机制以监督代理人出于有限理性可能采取的不利于跨域问题解决的措施。最后，为降低信息不对称带来的负面效应，政府要建立起通畅的信息交流机制，推动信息共享，同时要进一步完善环境问责制，以提高跨域问题的治理效果。

参考文献：

[1]陈建先.政府责任的多维度思考[J].广州大学学报：社会科学版，2006，（6）：23-27.

[2]刘有贵，蒋年云.委托代理理论述评[J].学术界，2006，（1）：69-78.

[3]张成福，李昊城，等.跨域治理：模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012，（3）：102-109.

[4]范仓海.我国转型期水环境治理中的政府责任研究[J].中国人口·资源与环境，2011，21（9）：1-7

[5]加里·尤克尔.组织领导学（第5版）[M].陶文昭，译.北京：中国人民大学出版社，2003：129-387.