城市化背景下城郊“村改居”村民的社区参与研究

刘欣怡 于 莉

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387)

一、研究背景

在我国城市化速度加快的背景下，城市规模不断扩大，农村人口逐渐向城市转移，城郊地区出现大量的“村改居”社区。城郊“村改居”社区是伴随着城市化发展而出现的由政府出资对失地农民进行集中安置，使其市民化的过渡型社区。从制度角度来看，由于社区管理体制的变革，“村改居”社区逐步由原来的农村村民委员会制度转变为城市居民委员会制度，搭建城市化的社区治理结构[1]。从经济角度来看，大部分村民放弃农业生产，主要的经济收入也不再依靠农产品[2]。从政策角度来看，“村改居”村民虽在身份上已经转型为城市市民，但实际上“村改居”社区村民和城市居民在所享受的待遇福利仍然存在着一定差异[3]。“村改居”社区虽然已经成为城镇社区，“村民”也成为了“市民”，但由于“村改居”社区村民尚未完成市民化转型，村民在社区参与方面依旧呈现出与传统农村社区相似的特点，是由传统农村社区向现代化城市社区过渡中的“发展中社区”，因此“村改居”社区村民会在一段时间内面临着社会化断层的问题[4]，在生活方式、思维方式、社区认同等方面都存在着不适应的情况，也使“村改居”社区存在着不同于其它传统城乡社区的复杂特征。一个真正意义上的社区共同体，离不开其居民对社区事务的广泛参与，同时社区参与也能为居民带来积极的人际互动和接触城市文明的渠道。促进“村改居”村民的社区参与不但能够提升居民的社区意识和社区归属感，还能促进“村改居”社区向现代城市社区的发展转变。因此，对“村改居”村民社区参与的研究，有利于促进“村改居”社区的“善治”，也有利于加速“村改居”社区城市化及其村民的市民化发展。

二、社区参与的概念界定和类型划分

对于社区参与，许多学者从不同视角做出了概念界定，叶继红(2012)将社区参与定义为社区成员在参与社区公共事务和社区公共活动时，对社区权利运作产生影响并且共同分享社区建设成果的行为和过程[5]。潘柄涛将社区参与定义为社区居民参与社区的各种选举活动以及基于社会公共利益向政府及有关部门提出自身的利益诉求[6]。黄朝阳(2012)将社区参与界定为居民在社区建设和发展中参与的行为和过程，其中主要的参与对象为社区居民，社区事务作为客体，社区参与意识是心理动机，主要目标为社区与人的发展[7]。杨贵华则认为(2009)社区参与是社区居民作为社区管理的主体，以不同方式参与社区公共事务和公共生活的一种行为和过程[8]。

关于社区参与的类型，研究者从不同角度进行了划分。姜晓萍等(2007)依据居民参与社区治理时是否符合相关法律法规，将“村改居”社区村民参与分成了制度化参与和非制度化参与[9]；杨荣(2002)根据社区事务的参与方式将居民参与分为执行性参与、监督性参与、决策性参与，其中他又将执行性参与分为动员式参与和被动式参与[10]；杨敏按照参与动机和策略的不同将社区参与分为四种参与类型，包括福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与以及权益性参与[11]；赵伯艳、霍媛(2018)根据参与的形式和内容，将社区参与分为政治性参与和非政治性参与两大类[12]；张京唐(2018)指出目前我国城市社区的主要参与类型为社会层面的参与、政治层面的参与、公共政策层面的参与三种类型[13]。

三、城郊“村改居”村民的社区参与状况

本文从内容形式分类视角将“村改居”社区村民的社区参与划分为政治性社区参与和非政治性社区参与。

(一)城郊“村改居”村民的政治性社区参与

政治性社区参与是指“村改居”村民在包括选举、监督、民意调查、社区公共权力事项等进行公共参与的过程和形式[14]。王翔等(2014)将“村改居”村民的政治参与分为“村改居”前的政治参与和“村改居”后的政治参与两个阶段[15]。在“村改居”之前，村委会包揽了村集体的大部分公共事务，尤其在管理和发展村集体经济上发挥了重要的作用，这种管理模式是封闭的、排他的[16]。在“村改居”之后，集体经济运行机制也随之转型，但是根据城市社区模型建立的居委会缺乏与集体经济决策和管理的相关职能。因此，村委会主要目标为发展集体经济，居委会主要职能是进行社区管理，这样的模式本有助于社区建设，但也会使得居民对于居委会缺少归属感，无法建立自己是“社区居民”的身份认同。

村委会和居委会虽然同样是基层群众自治组织，由于其在法律依据、权利来源、财政经费、辖区性质等方面的不同，造成了村委会和居委会选举方式的不同[17]。在“村改居”之前，村民通常会自发地热情地参与村委会的直接选举活动。而“村改居”之后，社区居委会大多实行间接选举，这种间接的、复杂的选举方式导致村民的参与意愿不高，参与行为不积极[15]。

(二)城郊“村改居”村民的社区非政治性参与

非政治性的社区参与是指与居民参与日常生活相关的事务性的公共活动，通常包括文化娱乐活动、社区志愿服务、保健健身等活动。非政治性社区参与最突出的特点就是其与社区居民的日常生活密切相关而不参与社区权力的运作[18]。因此非政治性的社区参与程度通常优于政治性参与。由于“村改居”社区处于社区转型初始阶段，社区文化娱乐活动经常是在政府主导下进行，政治性有余，而文化性、群众性不足[19]。马孟庭(2014)在调研中发现“村改居”社区村民在文化娱乐活动的参与上存在年龄适中化、主体单一化、需求扩大化等特点；社区举办的活动中，最多的是舞蹈活动，而体育活动、民俗活动、书画比赛等活动只占社区活动的一小部分，不能满足村民的需求，社区缺乏活动多样性[20]。蒋福明(2013)的研究发现，由于政府与社会的投入不足以及缺乏相关部门的重视，“村改居”社区文化参与呈现出以下几个问题：一是缺乏统一的组织，居民文化活动相对单调；二是由于村民文化水平通常不高，因此只能参与一些分散的文化活动；三是社区管理者缺乏组织大规模文化活动的能力和经验，导致社区无法开展大规模的文化活动[21]。

四、城郊“村改居”村民社区参与的主要问题

社区作为居民社会生活最基本的载体之一，它是社会生活的缩影，最能反映居民的真实生活。“村改居”社区是城市化及城乡一体化的产物，具有过渡性与强烈的异质性[22]。这些特征所造成的问题限制了村民的社区参与和“村改居”社区的城镇化转型和发展，深入分析可以发现“村改居”社区参与的主要问题如下：

(一)村民社区参与意愿薄弱

“村改居”社区改变了村民旧有的生活方式，难以保持如传统村庄那样亲密的社会联系，从而影响了村民的参与意愿。同时“村改居”之后，社区行政和集体经济分离，各项公共事务由居委会决策并且公开，原来的相对闭塞的熟人社会被打破，也使得村民的参与意愿有所下降[16]。此外，由于村民认同感不强且没有形成有效的共建机制，村民的社区参与意识十分薄弱，屈晓娟的调查显示大多数居民都是被动地参与社区活动，而村民社区参与的主要动员方式为居委会的劝说[23]。

(二)社区参与分布领域不平衡

“村改居”社区的过渡性决定了其社区参与具有复杂性，村民社区参与的领域分布严重不平衡，具体表现为文娱休闲活动较多，民主政治活动很少[24]。李明珠在调查中发现大多数村民的社区参与多为文化参与，其中包括社区文化活动、社区娱乐活动、社区志愿服务、社区卫生活动、社区公益活动等，经济参与和政治参与也只限于与自身利益有关的，社区公共事务的决策权和社区建设的自治权并没有得到真正意义上地正当使用[25]。

(三)城郊村民的参与水平较低

“村改居”村民的政治文化素养与表达利益诉求的能力在一定程度上限制了“村改居”社区的社区参与。谢丽娟研究发现“村改居”村民大多为农民，文化层次不高，在政治参与中更多是关注眼前的与自身的利益，缺少长远的、具体的综合考量。可见，参与者的政治参与能力与社区对社区决策与监督的参与者要求不相符合，限制了城郊村民的社区参与水平[26]。

(四)社区参与效果差

社区参与很难满足每个居民的需求。肖富群指出，社区公共事务并非面向全体居民，涉及所有居民的利益，而只是一部分居民的社区公共行为价值。只要这部分居民能够以积极的态度投身到社区事务中来，就已经具备了形成一个良好社区参与效果的前提条件[27]。但在“村改居”社区之中，很少有居民能够表现出对于社区事务有较高的积极性且缺少提出诉求的意识，大多村民会因为居委会的动员或者参与奖品的物质诱惑而参与社区活动，这种被动性的社区参与，效果往往不尽如人意[28]。

五、城郊“村改居”村民社区参与的影响因素

为了进一步探讨城市化背景下城郊地区“村改居”村民社区参与状况，从政策、社区、个人层面深入分析“村改居”村民社区参与的影响因素。

(一)政策层面

首先，“村改居”社区参与的相关法律法规不健全，缺乏必要的制度保障。殷琦指出，在我国现有的法律法规中都没有对“村改居”社区居委会或村委会的职能、功能以及换届选举等政治性、制度性问题做出明确的划分。“村改居”社区居委会的职能不明确、定位混淆，缺少应有的法律法规的保护，导致居委会承担了过多的行政性事务，而忽视了居民社区参与社区建设的作用[29]。“村改居”社区是政府进行城市规划和城镇化发展的产物，社区建设与社区参与也并没有具体的政策纲要来依托，对于村民为什么要参与、如何参与、参与的途径、参与条件等也是一个不断摸索的过程[16]。

其次，“村改居”社区参与的行政化倾向严重。对于社区的长期干预使得社区误认为自己为政府而服务，居民误以为社区是政府的行政机构不愿意干预社区公共事务。当前居委会是政府体制内的组织机构，受政府的管理，政府将居委会作为一个派出机构，用行政的方式领导居民委员会的工作，在不知不觉中就形成了一种上下级的工作关系[30]。这种“行政化”特征也阻碍了居民进行社区参与，一定程度上对于居民社区参与的形式内容也形成一种局限。

(二)社区层面

第一，社区管理衔接不畅，权责不明确。目前“村改居”的社区管理模式主要包括“村委会转居委会”模式和“村委会与居委会并行”模式。“村委会转居委会”的社区管理人员与旧有农村社区的村干部高度重合。这些管理人员的管理知识与经验大多是如何管理村集体，对于管理城镇化社区缺乏相关知识与经验。大多管理人员文化程度不高，在学习新的管理知识与技能方面还存在着一定的困难，导致“村改居”社区管理机制在一定程度上有所脱节，社区工作人员在管理方式、管理经验、管理知识上出现“水土不服”[31]。同时由于处于“村改居”的过渡期，社区居委会难以真正发挥其维护社区居民利益的根本作用，使社区居委会的功能和地位在一定程度上被弱化[32]。在“村委会与居委会并行”的模式中，基层政府直接对社区的公共事务进行管理，但保留了村委会的行政功能继续行使着原有的部分自治的权利，来为村民自治创造条件，而居委会由政府直接任命，在社区内承担着公共管理职能。村居并行模式的问题在于权责不明，居委会在社区中存在感较低，这不利于村民组织化系统化的社区参与，也阻碍了村民由农民向市民进行角色转型，弱化了村民融入城市的能力[33]。

(三)村民个体层面

首先，村民与社区之间缺乏实体利益的关联。由于土地政策的转变，许多“村改居”社区的村民还在享受着土地所带来的红利，旧有的农村社区依然与村民保持实体性的联系。现有“村改居”社区与村民在物质层面上的利益关系不强，导致居民参与意愿薄弱、缺乏归属感。城市化使得“村改居”村民的人际关系逐步疏离、利益关系也在不断弱化，由于邻里之间生产性的利益联系消失，生活性的联络也在渐渐趋近于无，影响了城郊村民对于社区参与的积极性。

其次，村民缺乏社区认同感和归属感。目前“社区”以及“城镇社区”的概念对于“村改居”社区的村民来说依然还比较模糊，村民对于转变后的“居民”身份也缺少认知，在观念和生活方式等方面仍然难以脱离传统思维，缺乏社区认同感和融入感。李然指出(2014)失地农民的农耕思想和保守意识导致他们拒绝社区参与这种“新事物”。村民的归属模糊与传统思维导致了“村改居”社区村民社区参与不足[34]。

第三，村民缺少社区意识和参与意识。“村改居”之后，村民缺乏与其他村民之间的邻里交流，一定程度上出现了人际疏离的现象，社区内部也产生了一些分化和隔阂。村民对于新组建的社区领导小组缺乏信任感，这就造成村民严重缺少社区参与的意识，也会给社区工作造成极大的不便[35]。何建宁(2016)指出，“村改居”社区村民是城市化的既得利益者，拆迁安置等特殊政策虽然强化了其自身弱势群体的身份认同感[36]，但与此同时也削弱了村民进行社区参与性互动的意愿。吴凯提出，如果村民不能在经济，政治和文化生活中认识到市民的身份，那么村民身份的转变就无法实现，其感知，情感体验和行为表现等都会与市民的身份不符，对于社区参与意愿自然也不强[37]。

六、促进城郊“村改居”村民社区参与的对策建议

(一)政策层面

1.要建立并完善规范化的社区参与制度，保障村民社区参与的权利。首先，政府、社区、居民、社会组织和其他参与实体需要在一个清晰明确的、制度化、规范化的社区参与机制下来系统地阐明各参与实体的权利和义务，建立具有“村改居”社区特色的居民社区参与机制。其次，要扶持社区基层自治组织、社区社会组织的健康发展，完善社区基层组织机构设置。社区基层组织的制度化和社区基层组织机构设置的完善，有利于社区各参与实体之间的关系合理化，明确社区管理实体的功能和定位。

2.要淡化社区的行政化色彩，增强社区的服务职能。目前，政府为了便于管理，采用一种自上而下的模式管理社区，这势必会导致社区的行政化倾向，使社区居民难以产生归属感。因此，政府必须转变观念，由“领导者”转变为“领路人”，基于政府对社区广泛而深入的了解，对社区建设和工作方式进行方向性的指导，同时给予社区财政、政策、人才方面的支持。其次，社区必须转变理念，由“被领导者”转变为“开拓者”，要增强创新意识，提高专业水平，强化社区自身的服务功能。

(二)社区层面

1.要理顺村委会与居委会的关系。基于“村改居”社区的特殊性，村委会仍有其存在的必要性与合理性，田鹏等也认为在较短的时间内，村庄治理模式依然要发挥其社区治理的职能[38]。顺利地将集体经济的代理权由村委会移交到居委会[39]。首先，要推动建立完善的相关法律法规，使“村改居”社区集体经济组织改制立足于法律。只有在相关法律法规明确的基础上，才能更好地厘清政府与社区、村委会与居委会、村委会与村民、居委会与村民的关系[40]。其次，促进集体经济组织制度化改革，包括产权、股份红利、集体资产、社会保障的改革。不但可以加强对集体资产的管理和监督，更重要的是可以将村集体的经济职能与居委会的自治职能划分开，实现社区的稳定发展。

2.要提升社区管理人员专业水平，加强社区社会工作者队伍建设。“村改居”社区的管理人员大多为原先村委会的村干部，依靠传统经验与声望管理社区。并且他们其中大部分人缺乏专业的社区工作知识、文化水平不高。这就要求社区管理人员要尽快转变观念，接受系统的、专业的社区管理技能培训。同时，建立完善的社区工作者工作机制，制定“村改居”社区工作者工作条例，规范社区工作者的招聘、管理、考核，多多吸纳专业的、具有创新能力的社区工作人才，逐步建立专业的、有创新性的、高职业素养的社区工作者队伍。

3.积极培育社区社会组织，建立社区教育模式。想要有效解决“村改居”社区供给不到位的问题，除了要制定制度化的社区参与保障机制，社区还应积极培育和发展社区社会组织，实现村民、居委会、村委会、政府、社区社会组织的多元主体共治。同时，建立有特色的、体系化、制度化的“村改居”社区教育模式。针对失地农民的特点开展职业技能培训，有利于村民学习能力与文明意识的提高，强化村民的参与意识。

(三)个体层面

1.要强化村民与社区之间的实体利益联结，增加社区公共服务与社区公共利益的黏性。不同于单纯的传统农村社区，现有的“村改居”社区大多不掌握集体经济，所以社区和居民之间难以在公共利益上建立联系。但是，由于社区公共性或准公共性的特点，这就决定了社区居民势必要在公共服务的消费上产生关联。社区应加强对公共事务的宣传与动员，推广以新媒体为媒介的网络参与和宣传，一方面可以降低参与和宣传的成本，另一方面是宣传可以覆盖到更多的参与主体。强化社区居民对于公共事务的“主人翁”意识，在公共产品的消费上建立村民与社区之间的实体利益联系，增强社区公共服务与社区公共利益的黏性。

2.要培育和增强村民的社区参与意识。社区意识对于居民的社区参与有着社区至关重要的联系。通过开设文体娱乐活动，增加居民与社区之间、居民与居民之间的互动与沟通，为“村改居”社区的村民树立现代化的社区意识与公民意识，激发其社区参与的热情与积极性，使其增加对社区的认同感与归属感，形成“主人翁”意识。由于“村改居”社区的过渡性，村民是最了解自己现实需求的，居民如果能够参与到社区建设中来，可以大幅度地提升社区建设效率。此外，还可以通过增强“村改居”村民的社会交往与邻里关系来增强村民的社区参与意识。增强社区村民的邻里互助，也有利于打破“村改居”村民由于居住环境改变而造成的邻里尴尬、人际疏离，形成和谐的人际关系和社区氛围。