经济发展与土地利用冲突探析

刘 莹

（河南省驻马店市国土资源局土地储备开发中心，河南驻马店463000）

随着我国经济社会的快速发展，资源需求的不断增加，资源供给与需求之间的矛盾日益尖锐。在已有的社会冲突中由于土地资源利用引发冲突表现尤为突出，在某种意义上来说，已经成为制约我国经济发展效能与生活幸福感的重要限制因素，土地利用的冲突演化为恶性的流血冲突、官民纠纷、恶性博弈的事件屡见报端。为了有限缓解土地资源的矛盾，在构建和谐社会的维稳治理观念下，单靠一味捂盖子的方式，用行政手段来进行硬性解决土地冲突，并不能化解该问题，而是应从政策上积极给出能够治标治本的药方。自然资源开发利用是人类社会发生、发展的前提条件，在人类进行生产生活的过程中，对于自然资源的开发、利用、保护、管理等行为无处不在，那么资源稀缺性的产生、发生在人类社会的矛盾冲突自然也是无处不在的。冲突已经成为了中国社会稳定的一个严重威胁，而且，从土地问题表现出的复杂性、尖锐性来看土地问题已经超过了过去农村中由于税费问题所导致的冲突问题；土地利用冲突规模之大、数量之巨、冲突各方对抗激烈以及造成的社会震动之严重都是前所未有的，让人震惊的。基于这种实际情况，文章将经济发展与土地利用进行系统化考虑，在这一过程中，以土地利用冲突理论来对现阶段土地利用与规划问题进行高效处理，规避土地利用风险，为经济发展活动的有序进行创造必要的条件。

一、土地利用冲突的概念

为了准确分析经济发展与土地利用之间的关系，在研究过程中引入了土地利用冲突理论，为研究工作的开展厘清了思路，“土地利用冲突”是围绕土地展开的一种社会冲突表现形式。“土地利用冲突”目前还没有明确而统一的定义，只是根据冲突的发生及发展给予一定的解释。不同的研究者从不同研究侧重点可以给出不同的解释，从资源环境保护的角度将土地利用冲突解释为“土地利用冲突是各种土地利用方式对于稀缺水土资源的竞争”。从冲突形式与结果的角度，将土地冲突定义为发生于土地纠纷中的人身伤害或死亡和物质财产的损害。更多的学者从权利冲突方向给出了解释，这些学者指出，土地冲突是针对一宗地、增长性事物、某方向其他方主张权利的冲突。而土地利用冲突若是没有及时的调节化解，将有可能演变为土地风险，即土地利用冲突，由显性的利益冲突转变为潜在隐性的社会风险，涉及面更广，危害性更深，治理难度更高。而在中国环境下，土地利用冲突是当前社会冲突中最为剧烈的部分。因此，从社会学角度出发，土地利用冲突是由于两个或两个以上的社会单元在土地利用目标上互不相容或互相排斥，从而引起心理或行为上的矛盾。

早在18世纪，土地报酬递减规律就提出了人类在土地利用上的“谋利”和“生存”需求之间存在的冲突。到了现代社会，地球上的各个国家，由于土地资源的稀缺性引起的土地利用冲突进入了一个高发时期，相比于发达国家，发展中国家的资源环境冲突问题更为显著，并且与土地所有权、使用权以及由于土地利用引发的环境问题有着千丝万缕、或明或暗的联系。但是，作为最大的发展中国家我国的土地冲突却具有一定的特殊性，不同于其它国家，我国的土地利用冲突与土地资源稀缺性之间没有显定的特殊性，无论是土地资源十分稀缺的地区，还是土地资源较为富裕的地区，都会爆发土地利用冲突。而且，土地利用冲突似乎与冲突中所争执的目标大小并没有什么显著关系，而这种特殊性必然与整个经济社会发展的宏观背景相关，当下我国正处于改革开放的重要转型期，且从发展模式来看，属于典型的政府主导型经济发展模式，同时又处于土地不断升值的快速城镇化发展阶段，如今土地问题背后牵涉的利益规模之巨，政府介入的力度之强，是历史上从来没有过的。

二、土地利用冲突产生的原因

在经济发展过程中，土地利用冲突的形成是多个层面的，我们可以从多个方面得到解释：土地资源的短缺是导致资源利用冲突最基本的原因，而土地资源在社会范围内不公平分配则更可能加剧冲突。土地利用冲突是在社会经济、文化政治多种力量的综合作用下而形成的，由于土地的生产力是体现基本要素投入的一种生产过程，必须在一定的社会制度安排下才能进行。而一旦社会制度安排存在不合理、不匹配的问题，就会引发土地资源利用的混乱与无序。我国土地利用的利益相关者既包括土地所有者主体，也包括土地使用者主体，涉及多个主体，如国务院、各级政府、村集体、农户、企业法人等。将土地利用看成一个过程，各个利益相关者主体参与其中，并积极主张各自的利益，政府扮演主导者的角色，不同利益相关者的目标具有多样性和分歧性。土地利用过程中参与主体之间存在的分歧，势必导致冲突的加剧，不同的利益团体围绕着各种利益目标而展开的行动导致了利益相关者之间冲突的发生，而在我国当下农地产权存在“共有私用”的问题，农地产权的每个方面（使用权、收益权和处分权）都存在农民以外的其他利益主体，在没有清晰界定和有效执行的产权制度的保障与约束下，对于稀缺的经济资源和机会，必然会遭到哄抢的命运。特别是在由政府主导的土地征收过程中，由于对公共目的、公共利益解释上的模糊性，使得掌握了自由裁量权的政府职能部门具有侵害农民权益的能力与机会，所以，从征地补偿标准出发，是解释土地利用冲突的一个常见做法，特别是征地补偿费标准偏低，必然会引发农民的不满，进而引发土地矛盾、纠纷以及冲突，而事实上，现有的征地过程中土地收益分配确实存在严重的问题，有研究表明，在土地征收出让的过程中，农民只得土地收益中的5%-10%，村级集体经济的25%-30%，60%-70%为政府及各部门所得。据国家权威部门估计，改革开放以后，农民由于工农产品价格存在“剪刀差”而被剥夺的收益规模大致在六千到八千亿元之间，而由于农地非农化过程中通过低价征收、高价出让造成的农民损失高达两万亿元之多，土地收益问题大大超过了农产品价格不公问题。而且，土地价格的不断高升、土地补偿费用不断攀升，让土地权利人特别是农民群体对土地的经济价值有了切实的体会，土地价格上涨和征占地补偿标准提高反而促进了土地利用冲突的爆发与恶化，甚至演化为冲突，不可否认，农民冲突实质上是农民实现经济利益诉求的一种手段。由此可见，冲突其本质是一场对土地利益的博弈，涉及到的相关人在有可能获取更多利益的情况下都会采取行动，引发对抗与冲突。但是，一味地提高农民的土地补偿标准，并不会消除社会冲突，反而会危及我国城镇化的健康发展。

三、新时期土地利用冲突的特点

我国的土地利用冲突进入新千年之后才开始显著增多，1998年新修订的《土地管理法》出台，土地管理法制化水平大大提升，其后我国的经济进入了一个快速发展阶段，但土地利用冲突也在该阶段大幅增长。政府与被征地农民之间围绕着土地征收征用的冲突逐渐成为了社会冲突的最主要成因，我国每年发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中征地拆迁问题的比重高达一半，由此可见征地问题成为了社会矛盾的主要成因。进一步分析可知，征地问题的核心在于征地补偿，即级差地租的分配问题。新千年之后的中国进入了城镇化快速发展的阶段，产生了大量的城镇非农用地需求，使得农地非农化的收益凸显。通过强制性的征地，地方政府拿走了大部分级差地租用于发展建设，形成了社会各界密切关注、批判不断的土地财政问题。但是对于失地农民却仅仅在极差地租收益分配中占据了很少的份额，法定的征地补偿标准对于失地农民而言并不能给出足够而合理的补偿。国家层面上不断出台政策进行调整，实际中的土地补偿标准已经有了较大的提升。但是近年来的土地冲突问题并无显著好转，政府与失地农民之间的冲突越演越烈，其核心原因在于土地收益分配中规则的缺失，政府维稳下的“捂盖子”心理和选择性执法行为，政府部门或软硬兼施打压某种不成气候的个别诉求，或迁就已经成了气候的群体诉求以息事宁人，这就产生了一种维稳悖论：由于政府的有选择的执法，使得社会各界产生一种不闹不解决、越闹越划算的心理预期。再加上已有土地的法律制度的改革滞后，《土地管理法》的修订案讨论稿在十八大期间就已经形成，但时至今日却仍未出台，使得土地管理工作缺乏上位法律的约束，而已有的法律制度已经难以满足社会管理的需要，特别是土地收益分配的管理。此外，由于我国过去土地管理工作中，技术手段缺失、法律意识淡薄，导致大量的历史遗留问题，这些问题在如今的土地管理工作中不断地发酵成为新问题。从而使得现阶段土地冲突问题，实质上是由土地利益分配中规则缺失、博弈无序化造成的。

四、土地利用冲突与冲突表现

（一）土地利用冲突的基本内容

当前需要对社会冲突有一个更为合理和恰如其分的理解，其中最为关键的是应该直面问题的关键所在即人性的需要和由此引起的社会群体的诉求。首先，应该清楚的意识到社会矛盾是社会冲突的根源，找到矛盾点所在。其次，虽然社会纠纷与社会冲突具有同质性，但程序上却明显不同，可以用社会冲突表示社会纠纷，但若用社会纠纷代替社会冲突，则容易造成对事实的模糊与混淆。因此，对社会冲突的理解与认识需要结合时代背景加以剖析，特别是在现代社会，泛政治化、模糊化的冲突认识已不适合当前的需要，需要对社会冲突进行客观的定义。“土地利用冲突是围绕经济发展与土地开展的一种社会冲突表现形式”。土地利用冲突目前还没有明确而统一的定义，只是根据冲突的发生及发展给予一定的解释，从资源环境保护的角度将土地利用冲突解释为“土地利用冲突是各种土地利用方式对于稀缺水土资源的竞争”。从冲突的形式与结果的角度将土地冲突定义为发生于土地纠纷中的人身伤害或死亡和物质财产的损害。冲突是社会学研究的重点内容。而在中国语境下，土地利用冲突是当前社会冲突中最为剧烈的部分，因此，从社会学角度出发，土地利用冲突是由于两个或两个以上的社会单元在土地利用目标上互不相容或互相排斥，从而引起心理或行为上的矛盾，从法学领域来解释，不难看出土地利用冲突可以分为符合法律规范的冲突以及违法的冲突。

（二）土地利用冲突的表现

经济发展促进城镇化的加速。城镇化进程中土地利用冲突的分析与治理，离不开对土地利用冲突危害的深入探讨。将土地利用冲突的危害控制在一个可控的范围之内，不仅是推进城镇化顺利发展的现实需要，也是实现国家社会长治久安的必然要求。土地利用冲突的危害是多方面的，我们将土地利用冲突的危害归纳为四个主要方面，包括人员伤亡、财产损失、社会危害、政治危害等。并依据对应的判断标准，将土地利用冲突的危害程度划分为轻微土地利用冲突、一般土地利用冲突、中度土地利用冲突、重大土地利用冲突、特大土地利用冲突。完成土地利用冲突危害等级的划分之后，形成对土地利用冲突危害的清晰认识。土地利用冲突包括冲突环境、冲突源、利益相关者、催化剂等。

五、土地利用问题分析与治理

通过本文分析，剖析了各利益相关者的利益主张之间为何出现冲突，即形成冲突的背景是什么，并揭示了已有的土地管理制度的不完善是如何激化矛盾的。可以发现，从土地利用冲突形成的根源上看，成因则是多方面的：社会经济发展导致土地利用中人—地关系，人—人关系之间快速变化，导致原有的土地管理制度相对滞后，以及经济发展、城镇化率提升，导致人们的土地利用需求变大、土地经济利益显化、土地权利意识增强，从而形成了冲突衍生的土壤。土地管理制度的不完善、历史遗留问题的缺乏妥善处理以及利益相关者对法律制度的不认同，以及政府在土地利用中的不规范操作及在此基础上公信力丧失则是土地利用冲突的直接导火索。因此，对于现阶段的土地利用冲突，需要从多个方面，系统性地给出治理政策，并且从国家层面推动土地制度改革，自上而下的推动系统改革，才能治标治本。

（一）政府管理角色的转变

土地资源利用配置也可以看做是各个利益相关者共同活动产生的一个结果，而且，在土地利作过程中，单个利益相关者他们本身的目标及其所采取的行为，都相互影响。因此，土地利用中的核心利益相关者包括中央政府、地方政府、用地单位、城市居民、农村居民。不同的利益相关者在土地利用中的目标不同，实现目标的手段也不同。我们将他们分为两个类别：管理者与被管理者。中国实行的政治集权体制，但事实上政府也并不是一个独立的单元，在其内部存在着权利的划分。我们可以将其划分为以制定政策为主的高层政府和以执行政策为主的基层政府。如果将基层政府分离出来，那么中国的政府与社会关系就变成了“弱势高层政府，强势基层政府”，这也就不难解释我们常见的政府内部出现的“上有政策，下有对策”的现象。为了有效发挥政府在土地利用管理方面的积极作用，将土地冲突控制在一定范围内，需要准备政府角色，发挥调控职能，具体来看，政府在管理过程中可以将土地利用目标归纳为保障土地资源利用的效率在长期与近期之间达到的平衡最优，与此同时要着力保障土地利用中的公平，将社会矛盾纠纷限制在合理可控的程度，避免引发社会问题。保障土地资源在部门间、产业间的合理配置，从而兼顾经济发展与农业生产，还要切实提升土地资源利用的可持续性，注重实现代际公平。十九大将美丽二字加入到国家发展战略之中，现阶段全国上下普遍认识到土地绿色开发与健康使用的现实意义，基于这种实际对土地利用目标中又增加了新的内容，土地利用的生态效益、人文效益也列入了中央的考虑之中，土地资源的生活功能逐步和生产功能并重，成为国家层面上的行动目标。

地方政府作为一定范围内的土地利用总体负责人，在土地利用上与国家目标之间存在着一些不同，甚至存在背道而驰的情况，如在房地产调控中的中央地方之间的博弈对抗，以及地方政府在耕地保护行为的卸责行为。地方政府在日常管理过程中，要转变思路，在政绩考核标准确立过程中，破除过度依赖GDP评分的方式，杜绝地方政府在土地利用中出现唯经济发展的目标导向。同时地方政府要纳入到地区土地资源开发的长期战略之中，即在以经济增长为核心考核标准的情况下，将换届选举与地方政府土地资源开发进行必要的分割处理，避免部分政府工作人员为了政绩过度消耗土地资源。对于用地单位而言，一般情况下为企业单位（房地产企业居多），其本质在于对利润的追求，因此其行为以经济理性为基础，以利润最大化为导向。其行为目标中并不天然的包含道德、社会责任等内容。企业在土地资源利用时以实现既定约束下的利润最大化为原则。基于这种实际情况要着力进行法律制度的完善，杜绝企业在土地利用上出现低效率利用、囤地等行为，实现社会利益的最优化。现阶段地方政府在土地利用中利益牵扯过多、权力过大，地方政府为了满足经济发展的需要，往往会想方设法的通过土地资源配置来满足自己政绩最大化的需要。因此在对于土地资源的开发利用管理过程中，有着强力的冲动来突破法律规范来“便宜行事”。这样一方面容易导致土地权益受到侵害的其他群体反抗而产生冲突，另一方面也会产生极坏的示范效应，促使其他主体也效仿其行为，突破法律或打擦边球的方式来谋取利益，从而使得土地利用无序化。作为土地管理监督、执法的业务部门，地方国土机构由于其独立性不足，受制于地方政府。因此其立场的不中立使其在土地利用管理中很容易出现执法不公的问题，从而导致公信力丧失。因此有必要加大地方国土系统的独立性，使之成为独立的、无偏的执法者，不受地方经济发展行为的影响。

（二）城市与农村土地冲突的合理化解决

对于城市居民而言，其土地需求一般源自于住房需求，土地利用的目标是满足其生活需要以及投资需要。在一般情况下，房地产是居民财产的最主要载体，是居民财富清单中最重要的内容。特别是城镇化快速发展，旧城区的房屋存在着不断升值的预期，城市居民对于政府拆迁安置补偿期待越来越高，则房地产权利及其土地权利对城市居民而言就日渐成为其财产权利中重要的一环。农村居民，其土地利用的情况较为复杂，农村居民由于要从事农业生产，所以土地具有生产与生活的双重属性。在现有的土地制度框架下，农民，主要是城郊地区的农民，在其土地被转变为非农建设用地的时候，同样存在着自身利益最大化的倾向，希冀地征地补偿中多拿一笔，也解决自己在征地后的生活就业问题，而这也是土地利用冲突中常见的问题，针对这种情况可以采取补偿的方式，在补偿中要充分考虑到市场的因素，补偿的标准是按照现有的经济指标来进行创新，实现补偿动态优化机制。农地转为非农用地后的巨大增值收益要有计划地实现农民共享，缩小征地价格与市场价格之间存在巨大的剪刀差，在维护农民土地利益的同时，减少城市用地负担，对于农民生活水平的提升有着极为深远的影响，避免农民利益遭受损伤。除了采取这种补偿方式之外，需要认识到现阶段的土地管理体质中，尚存有相当的计划经济时代行政管理制度的特点，行政管制多而市场激励较少。政府包揽过多的土地事务，而在现阶段人们对土地权利意识觉醒的现实生活中，二者之间必然会有所冲突。因此政府应尝试探索放宽管制，将土地权利，比如城中村改造、旧城改造中的土地再开发的权利还给用地者。同时加强服务意识，尊重土地权利人的权利，而不是过度强调管制与服从。土地法律制度，特别是农地的法律制度，尤其是土地征收的相关法律制度的完善，是消除矛盾冲突根本之所在。现阶段的土地利用冲突很大程度在于上位法立法缺失，相关法律之间不统一，从而导致的各种利益相关主体的博弈无序化。因此加快法律制度及与之相配套的管理工作体系完善是解决问题的根本，同时也要考虑对历史遗留问题给出可供参考的、权威的司法解释以作为地方政府的行为规范，还要积极探索追责机制，促进执法者公平执法而不是捂盖子、掩饰问题，导致历史问题的再次反复。

目前，针对土地利用冲突问题，国家层面上已经意识到土地利用冲突的负面作用，并不断的出台土地调控政策，在让利于民的政策思路下，一方面约束地方政府行为，一方面强化公民的土地权利保护。但是，现阶段的土地利用冲突治理还不能应付现实中的需要，有必要对土地利用冲突的根源进行重新审视，找寻出没有得到足够重视的冲突诱因，重新理解土地利用冲突深层次原因，以构建城镇化发展中的土地利用冲突政策体系。

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