公益性事业单位的公共责任及其实现机制研究

2018-12-06张培芳

商品与质量 2018年34期

张培芳

邯郸市城区水利管理处河北邯郸 056005

公益性事业单位是政府利用国有资产依法成立，独立于政府、企业，不以营利为目的，不具有国家管理职能和社会生产功能的机构，旨在运用一定的公共权力与特许经营权利为社会提供科技、教育、文化、医疗卫生等与大众生活息息相关的公共产品和公益服务。作为准公共组织，承担多重公共责任是成立各类公益性事业单位的初衷，这是事关经济社会发展全局的重大战略性任务，然而，这种公共责任不会自然产生、自动实现。相反，由于环境、制度和人力等因素的约束，部分事业单位的失责在所难免。比如，排除竞争、歧视、串通、围标、违约等违法行为，不仅会使公益性事业单位丧失公共责任，也会使政府形象遭受严重损失。因此，为避免公益性事业单位公共责任迷失，需要规范提供相应的保障机制、激励机制和约束机制。

1 公益性事业单位的公共责任概述

事业单位是个人与组织“权力让渡”的结果，与政府、社会和服务对象之间存在一种多极的“委托-代理”关系。目前，公益性事业单位提供公共服务可分为公益一类事业单位和公益二类事业单位。自诞生之日起，公益性事业单位就对委托人负有一定的公共责任，具体包括法律责任、行政责任和职业道德责任。公共责任是一个多层次的概念，包括法律责任、道德责任、职业责任等。哈奇认为，非营利组织的公共责任可以划分为低层次的公共责任和高层次的公共责任。不过，公益性事业单位低层次的公共责任难以反映组织的办事效率及效果，因此我们应该关注高层次的公共责任。关注重点从低层次的公共责任向高层次的公共责任的转移，是我国当前非营利组织公共责任研究的一个趋势。近年来，非营利组织公共责任的概念不断发展，已经演变为一个复合型的概念系统，包括服从责任、协商责任、专业责任和预期责任等四个可相互替代的责任维度。公共责任内容的不断完善与发展，最终目的就是确保非营利组织能够更好的为公众服务，增进公共利益，并获得公众信任与维护。

与政府部门相比，公益性事业单位的公共责任较为模糊且难以确定。政府部门的公共责任是为广大人民负责，为人民谋取利益。而公益性事业单位的利益关系人比较多，这也就意味着责任对象的多样性，每一个责任对象都很重要，但各个对象之间的需求却可能存在一定的矛盾。公益性事业单位的公共责任并不仅仅囿于法律法规的规定，更重要的是维持社会公众对非营利组织的信任，此种广义的公共责任的概念其实已经超越了传统的技术性公共责任的限定。正是由于公共责任的复杂性和多样性，使得公益性事业单位存在产生“志愿失灵”危险，如慈善组织的能力不足、易造成组织资源浪费、难以吸引优秀专业人士等，最终影响组织活动的效果。

2 公益性事业单位的公共责任实现机制建设思路

公益性事业单位公共责任失责问题，涉及到多方面的原因，如法律意义上的制度约束、管理意义上的责任与效率，也涉及伦理意义上的道德评价。此外，还涉及到基本履责与充分尽责。要避免公益性事业单位陷入失责困境，做到尽职尽责，必须形成“保障-激励-控制”三重机制，三者要因地制宜、相互补充。

2.1 完善相关法律法规

公益性事业单位的公共责任属于公法上的义务，其责任实现的基础与关键离不开法律层面的规范与保护。在实施分类改革后，公益性事业单位已成为提供公共服务的主体，需要一部具有明确规范的《公益部门责任法》。首先，需要对公益性事业单位的责任主体行为进行规范，明确其法律责任、行政责任、职业责任以及道德责任；其次，需要对公益性事业单位的履责程序做出具体规定，包括预算、项目服务、日常行政等环节；最后，需要对公益性事业单位的责任行为进行监督与处罚规范，尤其是在运营财政资金与承接政府职能上。另外，以上法律规范的梳理与设定还需要有可操作性，以及与其他相关法律体系的易衔接性。

2.2 形成多元的责任治理结构

首先是建立现代事业法人治理结构，即明确区分事业单位的出资者、决策者、管理者、监督者等各个角色的权利与义务，并形成明确分工、各司其职、相互配合的相应的机构。我国公益性事业单位在治理结构上主要依靠国家财政拨款，一般不存在多个投资方，因而主要治理模式应该选择股权结构相对单一的理事会，即理事会负责决策和监督，单位内其他人员作为行政负责人负责执行。当然，一些准公益类事业单位在资源配置中市场发挥一定作用，也可能选择能容纳多方股权的董事会模式。其次是灵活运用激励机制、用人机制与监督机制，以保证公益性事业单位法人治理机构的科学决策和高效运作。

2.3 强化公益性事业单位员工的责任意识

强烈的责任意识有助于提高公益性事业单位的服务质量、公众形象以及组织能力。培育公益性事业单位责任意识，关键是强化职业道德教育。这种职业责任感培养是普及至每一位组织成员的，对于表现优异者要召开单位表彰大会，嘉奖其热爱组织、忠于职守的德行，也激励其他成员学习与模仿。同时，严格培育、考核领导的职业道德素养，要求领导不仅要以身作则地提供公共服务，还要深入单位内部，保障与维护成员的权益。