集体土地权利保护研究——基于权利属性与内部产权关系变革的视角

马惊鸿

(沈阳工程学院 文法学院，辽宁 沈阳 110136)

一、问题的提出

集体土地所有权是集体经济赖以发展壮大的基础,而集体经济是新型农业经营体系的骨干力量。与学界多年来密切关注农民土地权利保护相比较，集体土地权利保护问题却未引起足够的重视。在新一轮农村改革大幕拉开、集体经济面临重塑的背景下，对集体土地权利保护理论依据与制度完善问题的研究，无疑有着重要的理论价值和现实针对性。法权作为上层建筑，既受到同为上层建筑的政治制度架构制约，又为经济基础所决定，经济体制变革必然要求集体土地法权属性的变化及其保护制度的变革。在这个前提下，本文探讨农村集体土地所有权属性、集体组织与其成员产权关系多重变革背景下的集体土地权利保护问题，以期走出脱离主体性质与具体产权关系而讨论权利的误区，推动研究的深化和相关制度的完善。

从权利属性角度分析，集体所有权不属于公权已经成为学界共识，但关于集体土地所有权到底属于准公权，还是属于纯粹的私权，是否承担社会义务，仍是近年来学者热议的话题。基于集体所有与国家所有共同作为公有制的表现形式，有学者认为，集体土地所有权是一种准公共权力[1]。集体土地的用途是双重的,既用于所有权人的实际需要,又用于公共(益)储备，这样的制度设计和法律规定是科学合理、切实可行的[2]。也有学者认为，集体土地所有权作为公有制的法律实现形式，法律设计同样遵循了私法所有权的相关立法技术要求，说明了集体土地所有权的私权性质，同时认为集体所有权也负有社会义务，体现为通过对集体土地所有权的法律限制，促进公共利益的实现[3]。在这里，学者并未说明集体所有权的私权属性与私人所有的私权性质有无区别，也未探讨这里的社会义务与其他私权社会义务的区别。还有学者分析了集体土地所有权的三重功能属性，认为其糅合了公法层面的治理功能、生存保障功能，以及私法层面的市场化私权功能，同时也指出《中华人民共和国物权法》深化了集体所有的私权和经济内涵[4]。在市场化的背景下，是否还要继续坚持集体所有权的公法属性，有学者指出，目前的集体土地所有权实然属性仍为国家操控的公权力，导致农民与国家关系对立，集体土地权利关系内容混乱，也不利于提升农业竞争力，因而应当重构集体土地所有权的私权属性[5]。

二、我国集体土地权利属性的发展阶段

权利是主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。土地权利依附于主体而存在并服务于主体发展，主体的功能与地位不同，决定了土地权利属性的差别，集体土地所有权依集体组织公法主体抑或私法主体地位确定其权利属性。因此，判别当下及未来集体土地所有权的属性，不能离开对集体经济组织性质与地位的分析，也正是由于集体经济制度随着市场化进程的不断变革，从主体性质层面决定了集体土地权利属性的变化。

(一)人民公社时期，“政社合一”是人民公社组织的基本特征

1961年中央农村工作会议通过的《农村人民公社工作条例(修正案)》第1条规定：“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”这种体制下的集体组织，作为经济组织、社会组织和政权组织在农村延伸的混合组织体，担负了农村大部分公共物品供给的使命。与之相适应，此前人民公社化运动进程同时伴随着土地等主要农业生产资料由农户私人所有强制地变为集体所有的过程，1956年6月30日，第一届全国人民代表大会三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》(简称《章程》)第2条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行‘各尽所能，按劳取酬’，不分男女老少，同工同酬。”不仅如此，集体土地及其产品还被赋予本集体以外的社会乃至国家义务，按照《章程》第4条和第5条的规定，合作社要把集体利益和个人利益正确地结合起来，社员必须服从和保护全社的集体利益；合作社要把全社利益和国家利益正确地结合起来，必须认真地对国家尽交纳公粮和交售农产品的义务。在人民公社多重组织性质的背景下，集体所有土地无疑成为公权的物质承担者，集体土地所有权的公权属性显而易见。

(二)改革开放之后，在实行家庭承包经营体制的同时，也宣告人民公社体制的解体

原有的政府职能被乡(镇)政府所取代，乡级“政社合一”的组织构架由此终结。然而关于农村集体经济、农村集体经济组织的内涵，在法律及政策层面并无明确界定。作为民事基本法，1987年1月1日起实施的《民法通则》，对民事主体的公民(自然人)、个体工商户、农村承包经营户，以及个人合伙、企业法人等都有规范，唯独没有关于集体经济组织的规范。1993年实施的《中华人民共和国农业法》要求“农村集体经济组织……为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力”，表明集体组织所承担的公共物品职能在范围上已经显著减少，只限于本集体成员的生产经营服务。

但相关政策仍然要求集体组织承担对组织成员社会养老、合作医疗的资金支持， 2001年国务院经济体制改革办公室等五部委发布的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》要求“合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持”，2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中要求“新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。与人民公社时期不同，集体土地所有权担负公法层面的治理功能已经不复存在，但对集体组织内部的公益服务功能依然延续，并且公益服务的费用以集体组织负担为主，政府支持为辅，2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会办理本村公益事业所需的经费，由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。”

(三)中共十八大以来，壮大集体经济被作为培育新型经营主体和经营体系的重点任务

中共十八届三中全会《关于全面深化经济体制改革若干重大问题的决定》明确要求，“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”，“发展壮大集体经济”。表明集体经济组织性质面临重大变革，由以往承担双重职能的经济组织转变为新型农业经营主体。企业作为经营主体，是指以营利为目的，从事商品生产经营和服务活动的经济实体，经营获利既是企业的社会价值所在，又是其得以持续发展的基本条件。集体经济组织改造为纯粹的企业性组织，必须卸下背负的社会义务包袱，否则，就不可能与其他市场主体平等竞争，更难以成为新型农业经营主体。把集体经济组织作为新型经营主体，还隐含着一个重大的政策走向，即随着市场化改革的深入，尤其是城乡一体化和农村城镇化政策的实施，公共物品供给城乡均等化的步伐正在加快。一方面，集体经济组织担负的社会化服务职能要逐步转由公益性部门承担；另一方面，农民的生存保障将不再主要依靠土地，而是要逐步纳入社会保障体系。包括土地在内的集体资产所有权将更多地体现其效率价值和自由价值,而不再是公平价值。从这个意义上说，剥离集体土地所有权的公权属性，实现向单一私权属性的回归，使集体土地真正成为集体经济组织的经营资本，既符合深化改革的要求，又是将集体经济组织塑造成新型经营主体的客观要求。

三、集体所有权与成员土地产权的关系

家庭承包经营的新体制极大地调动了农民的积极性，实现了农业和农村经济的全面发展。但法律制度意义的家庭承包并不是强制性规范，从《民法通则》，到《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》，都没有强制要求农村必须实行家庭承包经营，在充分尊重农民意愿的条件下，实行土地集体经营的地方仍有许多，其中不乏像江苏省江阴市华西村、辽宁省凤城市大梨树村这样将土地等资产由集体集中经营，带领集体成员共同致富的典型。但在市场体制不断完善和全国范围内家庭承包占绝对主导地位的制度环境下，强化作为集体成员的农户的土地权利保护已经成为必然趋势，集体集中经营并不具有普适性。从土地财产权利保护视角分析，家庭承包经营变革的实质及其内在动力来源并不是简单的经营方式创新，而是赋予农民以土地自主经营权。与有的学者认为承包经营权“不是所有权，胜似所有权”[1]不同，有研究指出，由于法律关于集体所有权主体的规定不明确，农民权利虚化，集体土地“人人有份，又人人无份”[6]的局面直接危及集体成员的承包经营权，进一步厘清集体土地等资产所有权与成员承包经营权关系的呼声日益强烈，同时也引起学界的广泛关注。

(一)集体土地所有权与成员土地权利关系的法律规定和学理解释

集体所有属于所有权的中间状态，不能明确界定农民集体与集体成员间的产权关系，因而无法从根本上解决农村土地产权制度完善的问题。《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”《中华人民共和国物权法》第57条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体的成员集体所有。”与前两者的规定比较，《中华人民共和国物权法》将“农民集体所有”，改为“本集体的成员集体所有”。但《中华人民共和国物权法》及相关司法解释并没有进一步明确“本集体成员集体所有”在性质上到底属于本集体的成员共有，还是成员集体构成的组织所有。如果理解为集体成员共有，则集体所有权的终极归属就可以落实到农户身上；而如果理解为集体组织所有，则其终极归属问题依然没有解决。

在现行法律框架下，学者们对于如何确认集体土地所有权的终极归属存在不同看法：一是认为集体所有权属于成员共有，应当将集体所有权确定为一定社区范围内的全体农民共同共有[7]，或者，应当按照农民共同共有的原则理解为集体所有权，按照“按份共有”的原则分享土地承包经营权[8]。二是认为集体土地所有权属于新型的总有，是全体集体成员通过一定的组织形式，按照“平等自愿、议决一致”的原则，对集体财产享有占有、使用、受益和处分权[9]。三是认为集体土地所有权就是农民集体的土地所有权，是一种特殊民事主体——农民集体享有的单独所有权[10]。四是明确认定集体所有权不属于集体成员共有[11]。

(二)集体土地所有权制度改革的各种主张及评论

学者们对于农村土地制度改革如何处理集体土地所有权的问题存在不同的主张：一是主张实行土地农民私人所有，要求把土地所有权还给农民，归农户所有[12]，从而有利于产权明晰，实现产权激励。二是主张实行国有化，其理由是国有化既有利于强化土地资源管理，也有利于国家宏观调控和土地规模经营[13]。三是主张在集体所有的框架内深化改革，包括虚化所有权、成员集体所有和股权化三种方式。虚化所有权的实质是强化承包权，意图通过虚化所有权，使分散利用形成的土地使用权相当于所有权[14]，或通过改承包制为永包制，永久性地确立农民的土地使用权[15]；成员集体所有的方式认为成员集体所有有利于维护并完善土地公有制，构建适应市场经济体制需要的物权制度，密切农民和集体土地之间的利益关系，切实保护农民利益[6]；股权化方式建议通过立法确认集体产权的主要实现形式——农村集体资产股份合作制[16]，或将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。

集体土地所有权制度改革的目标是构建与现代农业和现代化国家相适应的现代农村土地制度。一个完善的土地制度，必须在保障土地权利和严格实行土地用途管制这两者之间保持平衡[17]。土地私有化很难走出“土地兼并—流民集聚—社会动乱”的怪圈，存在巨大的社会风险；而实行国有化，有可能损害包括集体组织和农民在内的土地权利人的合法权益，农业经营主体将由此失去最基本的土地资产，在建设征地过程中失去获得国家补偿的权利，在政治权利层面丧失依靠土地权利约束行政权力的条件，与市场化改革方向相背。因此，在坚持土地集体所有制前提下探讨集体所有权制度的改造，是唯一可供选择的正确思路。在这一思路下，虚化所有权的方式缺乏实践的可操作性，因为在财产权利内部结构中，所有权的支配性地位无法改变，所有制在生产关系总和中的核心地位决定了所有权的中心地位；成员集体所有方式的缺陷是依然没有解决集体所有权如何在承包经营权基础上进一步落实到成员身上的问题。与虚化所有权方式和成员集体所有方式不同，股权化方式不仅从理论层面开辟了将集体产权落实为集体成员产权的思路，而且各地已经通过试点积累了丰富的实践经验。如北京市1998年11月出台《农村集体资产管理条例》，此后，广东省在2006年、浙江省在2007年陆续出台相关规定，2009年江苏省人民代表大会通过的《江苏省农民合作社条例》，明确规定了农村社区股份合作社，而上海市2012年出台《关于加快本市农村集体经济组织改革发展的若干意见》，则将重点聚焦于集体产权改革。根据农业部的统计，截至2012年年底，全国共有30个省(区、市)的3.2万个村开展了产权制度改革(其中已完成改制的村23 092个)，占全国总村数的5.3%[18]。通过资产变股权，农民当股东，集体资产被激活，农民也取得了股权经营的分红收益。

(三)集体土地股权化改革赋予集体成员更大的财产权利

继中共十八届三中全会之后，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，连续两年聚焦农村改革，既表明中央全力推进农村改革的坚定决心，又不断对深化改革的各项任务做出明确部署。2015年一号文件进一步要求“对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作”。这是对以往关于农民集体所有权性质在认识上的一个重大突破[8]，同时也是对集体经济实现形式和运行机制的重大创新。相对于以往模糊的集体组织内部产权关系，股权化赋予集体成员具体的股份占有、收益分红、有偿退出和财产继承权，将集体成员享有的一般用益物权(承包经营权)变为股权，从而彻底明确了集体土地所有权的终极归属，使农民获得了更大的财产权利。

从集体成员土地权利的视角，在《中华人民共和国物权法》最终确认承包经营权物权性质的基础上，股权化改革让农户成为集体经营性资产的股东，进一步融合了集体所有权与农户经营权。从这个意义上看，保护集体土地权利，同时就是对农户土地权利的保护；剥夺了集体的土地权利，同时也就等于剥夺了农户的土地权利。

四、作为私权的集体土地所有权保护制度

集体经济组织与农户作为现代农业的新型经营主体，要求集体土地作为完全的经营要素发挥功能。与之相适应，剥离集体土地上担负的公共职能，还集体土地所有权私权属性，是农村土地制度改革的当务之急，也是集体土地权利保护的关键环节。

(一)承包经营权确权与股份合作制度

集体土地所有权作为私权的本质意义在于取得纯粹经济要素的地位和保障经济价值的实现。我国集体土地私权与其他市场经济国家土地私权的最大区别在于集体土地既是集体经济组织的经营要素，同时又通过承包经营权落实为农户的经营要素，在承包经营占主导地位的形势下，承包经营权是最接近于自物权的用益物权。因此，一方面，保护集体所有权就是保护农户承包经营权；另一方面，集体土地所有权又必须落实为农户的承包经营权。集体经济组织的经营权就是农户承包经营权的集合，在集体土地股权化改革条件下，成为农户土地股权的集合。由此说来，承包经营权确权与集体土地股权化改革，必须放在保护集体土地私权及农户承包经营权的首要位置。

1.通过土地承包经营权确权登记将集体土地权利落实为农户土地权利

作为农民土地权利保护和农村土地制度改革的基础，按照2015年中央一号文件提出的时间表，要5年内完成承包经营权确权登记。确定每个成员的承包权份额是整个登记过程中最为复杂棘手的问题，而相关政策只有原则性规定，操作上把握不好极易影响农村社会安定。按照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》《土地权属争议调查处理办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律政策文件规定的精神，参考2008年集体林权改革的经验，成员的土地承包经营权不分男女长幼，人人平等。对于在第二轮承包过程中，由于多种因素影响出现的分配不均、部分成员畸多畸少问题，应当本着公平、公正的原则，充分尊重村民大会、村民代表大会意见，妥善予以处理。土地权利明确稳定是农户作为市场主体的前置条件，应尽快出台具体办法，保持确权之后土地承包关系的长期稳定，第二轮承包期满后没有特殊情况的不再重新调整。同时按照中央政策精神，允许农民进入城市居住工作不与退出承包经营权挂钩，允许包括耕地、荒地和林地在内的集体土地承包经营权继承，允许集体成员有偿退回承包经营的集体土地，允许进城居住工作的农户转让土地承包经营权，将登记确权之后新增人口纳入社会保障体系，用以替代土地保障。

2.通过股权化改革推进土地集体经济股份合作制经营实体建设

通过股权化改革，要彻底改变集体经济组织名存实无、集体组织有资产无经营的局面，为集体经济向合作经济转轨，培育新型农业经营主体奠定基础。按照《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》的要求，应当沿着“集体资产变股权，集体成员当股东”的思路，在划入城镇建设范围的郊区等具备条件的地方，率先开展股权化改革试点，量化集体资产，合理设置股权，公平确定集体股与成员股。在股权划分上应当明确集体成员对集体资源性资产平等享有股权，对集体经营性资产按贡献大小划分股权，集体组织可以通过成员共同决策的方式适当保留部分股权。集体股权采取组建土地股份合作社、领办农民专业合作社，以及参股兴办企业、资产租赁等形式实现经营增值。以集体股权为基础领办、兴办的股份合作经济组织，应成为集体经济改革为合作经济组织的基本模式和集体经济基本实现形式，以此开辟集体经济发展壮大的道路。

(二)征地制度改革及补偿制度

1.加速推进形成城乡统一的建设用地市场

针对多年来因模糊的公共利益概念和泛化的征地范围所造成的建设征地乱象，中共十七届三中全会发布《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次从中央重大决策层面提出逐步建立城乡统一的建设用地市场改革要求，明确提出改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。中共十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则从改革全局出发，对推进城乡统一的建设用地市场建设做出进一步安排，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场，将建设征地严格限制在公益建设范围之内。这表明在基本政策安排上已经确认农民享有农村集体土地发展权，不仅对学界多年来关于农用土地转为建设用地增益归属问题的争论给出明确答案，更为重要的是奠定了集体经济组织和承包经营户作为经营主体的土地财产权利保护基础。近年来，在成都开展的城乡统筹发展试验和北京的“城中村”改造等试点也积累了丰富的经验，但在全国范围内的改革却没有取得大的突破。政府通过经营土地与民争利的积弊不除，则集体土地所有权的价值在建设用地上就无法体现，其私权性质亦不能得到根本保障，完善的农村市场化制度也就无从谈起。在集体土地股权化改革和农户承包经营权确权登记逐步进入操作阶段的背景下，建立城乡统一建设用地市场的实施条件已经具备，应抓住机遇，尽快对公益性建设用地范围做出明确界定，出台农村商业性建设用地直接进入市场的实施规则与监管办法，在破除政府经营土地坚冰的同时，让集体土地所有权的私权价值在农业用地和建设用地上得以全面实现。

2.按照公平补偿原则完善公益建设征地补偿制度

依据《宪法修正案(2004年)》第10条第2款的规定，国家为了满足公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿，这表明建设征地的合法性基础是公共利益需要和给予补偿。但补偿标准到底应当是低价补偿、公平补偿还是优惠补偿，相关法律并未做出具体规定，现实中失地致贫的问题相当突出。失地与致贫之间并不存在必然的逻辑联系，在补偿能够充分体现被征地价值，也就是在土地价值与补偿价值等值的条件下，不会发生普遍的失地致贫问题。有调查表明，引发失地农民问题的深层根源是其“不能完全参与征地利益分配过程，……获取土地所有权人应有的回报”[19]。农民集体是否要为公共利益买单？有学者指出，承担公共利益职能的是政府而非农民，应当将国家建设征地中所体现的土地市场控制与土地财产取得两种性质的行为明确分开，公益建设是征地具有行政强制性的理由，但不是低价补偿的理由[20]。《中华人民共和国土地管理法》中所规定的4项补偿标准过低问题已为学界所公认，如何确定公平补偿却仍未达成一致。本文认为，应借鉴国际通行做法，将土地作为集体经济组织的经营性资产，即作为与厂房和机械设备一样能够吸纳劳动创造盈余的生产要素，以要素价格作为标准确定补偿价值。具体的补偿办法可以概括为价值增值方法和损失补偿方法：价值增值方法依据土地转为工商业用地所带来的价值增值计算，征地补偿就是该地块的市场交易价格扣除必要的征地拆迁等费用，实质上等于集体建设用地直接进入土地市场，从而实现与国有建设用地同地同价；损失补偿方法是依据征地带来的土地资产及依附于土地的相关要素损失确定补偿。我国现行《中华人民共和国土地管理法》所采用的是损失补偿方法。现行制度存在的问题是《中华人民共和国土地管理法》所列出的4项补偿标准并未完全包含征地带来的土地权利人的相关损失。在现有制度框架内完善征地补偿制度，还应包含以下损失的补偿：第一，失地农民失去农业经营条件带来的人力资本损失。第二，失地农民转移就业带来的失业风险损失。第三，失地农民丧失土地养老保障功能的损失。第四，失地农民生活方式改变使得生活成本增加。第五，其他损失。

上述损失既是农户的也是农民集体的，如果不能足额补偿，则会使失地农民因补偿不足将贫困带进城市，使集体丧失持续经营条件，同时也背离了建设征地的初衷，因而应当全部纳入补偿范围。

(三)公益职能剥离与公共物品供给制度

在集体土地等经营性资产股权化条件下，集体所有权就是农户股权，集体所有权承载的公益职能也必然转移为农户公益职能。因此，从培育新型农业经营主体的要求出发，必须加速剥离集体所有权公益职能的进程。

1.政府购买、农民建设

家庭承包经营以来，农村水土保持、土壤改良，以及植树造林、荒山荒地改造等资源与环境建设出现严重滑坡，很多学者将其归因于集体经济衰落或承包经营体制。但从农业的多功能视角出发，上述建设应属于公共物品供给，与其让作为私法主体的集体组织及集体资产担责，不如说是公共供给体制没有及时适应市场化变革。农业除了源源不断地提供农产品之外，同时还具有社会、生态和文化等多重功能。我国习惯于沿用计划经济时期依靠农民集体担负的自然生态环境保护、荒山荒地治理和水土流失防治等大量生态性公益性功能，如今因无法经营获利而不能由集体经济组织及农户承担。包括生态资源建设在内的农业多功能大开发不仅是现代农业的必由之路，也是小康社会的大战略。建议参照政府购买公共服务的做法，农村非经营性生态事业由政府出资购买、农户等经营主体建设。这种做法已经在许多市场经济国家有成功的实践，既有利于提高建设效率，也培育壮大了农业经营主体。

2.政府供给、农民享有

尽管改革开放以来长期实行的“三提五统”制度已经成为历史，但集体组织内部“一事一议”的费用仍然主要由村民负担，按照相关政策，集体经济组织的收入还要补助村民参加新农合、新农保的费用。例如，辽宁80%以上的村集体没有或很少有经营性收入。内部公益在很多地方无法落实，一些属于公共物品范畴的服务被当作内部公益。应当尽快出台具体政策，明确划分农民集体经济组织内部公益与政府公共服务的界限及各自权限，将属于公共服务的职能全部转由政府负担。

3.政府委托、农民参与

改革开放以来，农村社会管理由人民公社的“政社合一”模式逐步改为“乡政村治”模式，村民委员会作为村民自治组织，同时负责村内社会治安、计划生育和环境卫生等公共管理事务，进入21世纪后尽管一些地方政府给予一定的补助，但数额远远低于村委会的公务开支，这部分费用目前主要由村集体负担。建议在具备条件的地方实行“村改居”，纳入城乡统一的社区管理体制。在其他地方由政府委托村级组织管理公共事务，按委托事项支付相关费用。由此，村集体的社会管理与经营活动在组织、职能上真正分开，集体土地私权功能才会完全落实。