国有企业混合所有制改革初探

文=张楚悦

由于党中央的高度重视，经过这些年的发展，国有企业混合所有制改革的路线图已经初现雏形，其中不乏制度的突破和创新，但现阶段还存在一些问题需要我们解决。本文从国家目前出台的政策出发，分析了国企混改中需要解决的问题，并提出了一些针对性的建议。

早在1993年党的十四届三中全会上，“发展混合所有制经济”的理念就已经提出，但二十年过去了，混合所有制经济的发展一度搁浅，并没有什么实质性的突破。直到2013年10月，党的十八届三中全会又重提混合所有制经济的发展，在发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，将发展混合所有制上升到了国家基本经济制度的高度。2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中明确指出：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”这为我国混合所有制企业的进一步发展指明了方向，奠定了国企混改在经济建设中的重要地位。混合所有制企业将为我国国民经济发展贡献巨大力量。

我国国有企业混合所有制改革的有关政策规定

2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》出台，对国有企业混合所有制改革的发展路径作出了大致的规划，而后国务院、各有关部委又相继出台了十余部政策规定。其中，2015年9月颁布的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》进一步细化了之前的规定，提出混合所有制改革分层分类推进和多种资本参与的方法，并明确了企业内部的治理结构，这部文件成为国企混改的基础性、纲领性文件。以此文件为中心，有关完善国企混改的配套改革也开始进行，包括监督防止国有资产流失、国企职工家属区“三供一业”的分离移交、国企办市政和社区管理等职能的分离移交，以及开展员工控股试点工作等，都陆续出台了相应的指导文件，为混合所有制经济的发展提供了良好的环境。

另外，对《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》这部纲领性文件的细化工作也在不断进行中，相关部委针对其中一些创新性改革意见出台了具体规定，意见内容的可操作性大大提升。例如，2015年12月由国资委、财政部、发展改革委联合颁布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，就是旨在细化在《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中提出的分层分类推进国企混改的方法，通过明确划分类别，以分类为基础对企业进行监管和定责考核。

2017年4月国资委颁布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》与2017年5月国务院颁布的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》相衔接，为确立企业在市场中的主体地位、实现企业所有权和经营权的分离迈出了实质性的一步。根据这两部文件的规定，国资委在国企中扮演的角色有所改变，不再直接管理企业的具体经营，将国企很多权利包括经理层成员的选聘、业绩考核和薪酬管理的权利都下放给了董事会，开始以管资本为主，并以落实董事会职权为重点完善法人治理结构。这些改革也是对《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中提出的建立健全混合所有制企业治理机制的细化。

从目前已经出台的相关文件可以看出，立法者也已经意识到了国企混合所有制改革中存在的制度问题，也已经触及混改的核心问题。关于混合所有制企业内部经营决策的问题，纲领性的文件已经出台，从政策规划上为国企的混合所有制改革勾勒出了发展路线图。但目前国企混改仅仅解决了一些历史遗留问题，有关各类资本的持股比例、份额等各项安排还未出台具体规定，投资者权益、一股一权的制度以及非国有企业投资者的可预期性问题也仍未得到解决，国企混改的相关制度仍需细化和完善。

目前国企混改尚需解决的问题

一是国企混改中非国有投资者的权益保护问题。对国有企业进行混合所有制改革的本质就是让非国有资本进入国企，也就是国资和民资的混合，那么在混改中如何保护非国有投资者的权益，如何促成国有投资者和民营投资者在企业中平等行使权利，就成为改革的首要问题。

在国有控股的公司里，国有资本处于控股股东地位，非国有投资者无疑成为了中小股东，要想发展混合所有制、吸引民营资本进入国企，首先要解决民营投资者这些中小股东的权益保护问题。但是一直以来，我国法律对企业中小投资者的保护都有所欠缺。根据《中国上市公司中小投资者权益保护指数报告2015》公布的数据来看，在2014年参与统计的上市公司之中，采取累积投票制度选举公司董事的国有控股上市公司只有20.44%，中小股东难以推选自己意志的代表进入董事会参与公司决策；由中小股东提请召开临时股东大会的公司仅占上市公司的0.4%，中小投资者在参与公司重大决策和监督方面还存在障碍；在股东诉讼方面，没有进行过股东诉讼的上市公司占比96.02%，可见中小股东通过诉讼方式救济自身权利的渠道也并不畅通。虽然近些年以上指数有所变化，但当前我国企业对中小投资者的保护机制并不完善，这也是混改过程中很多民营投资者的顾虑所在。提高民营投资者在国企中的话语权势在必行，但一些国企的负责人又有新的顾虑，如果国资不能控制民资就可能导致国有资产的流失，而国资的流失是任何国企负责人承担不起的。

国企发展混合所有制经济就必须坚持国资和民资的平等行权，保障民营中小投资者的基本权利不受侵害，使民营投资者在国企中的话语权能够得到真正的落实，各个股东的法律地位平等，只有这样才能实现国资和民资的有效混合，激发民营投资者参与企业治理的积极性，提高混合所有制企业的竞争力。

二是混改企业中人事任用的问题。根据《公司法》有关人事任用的规定，公司中由股东会选举决定非由职工代表担任的董事、监事的人选，董事会决定经理、副经理、财务负责人等高管的人事任免。这种人事安排将所有权和经营权分离，避免非专业的出资人对职业经理人经营管理决策干预，有利于提升企业的运行效率。

与传统公司治理结构不同，国企在人事选任方面延续了行政自上而下的人事任免体系。在2017年5月出台的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中，虽然明确规定由股东会“委派或更换董事、监事（不含职工代表）”，“经理层依法由董事会聘任或解聘”，但实质上并未改变由上级党委组织部门自上而下人事任命的现状。《指导意见》中规定：“坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的国有企业党组（党委）领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组（党委）；党组（党委）书记、董事长一般由一人担任，推进中央企业党组（党委）专职副书记进入董事会。”上述规定要求党委书记和董事长由一人担任，党委书记是上级任命产生的，这就与《公司法》中股东会选举产生董事长人选的法律规定有所矛盾。再者，股东大会提名的董事人选与党委成员也没有必然的统一性，党委成员要进入董事会，在一定程度上也会造成股东权利的架空。

在这种自上而下的人事任用体系下，董事长、高管一方面是企业的管理者和经营计划的制定和实施者，另一方面又是政府机关的代表，拥有行政级别和政治晋升的可能，政治身份和晋升机制的存在往往使公司董事、高管更关注短期业绩提升，而不重视企业的长期发展。国企高管“经济人”和“政治人”双重身份的存在，使得他们更像是政府官员而不是职业经理人。而且上级任命模式下，职业经理层的选任并不一定能符合市场评价，在现代市场竞争日趋激烈、市场化日益深化的背景下，并不专业的职业经理人来管理企业不利于企业的长期健康发展，国企混合所有制改革的目的也不能很好地实现。

三是混改企业中公司治理的问题。依据《公司法》的规定，公司共有三个职能机构，分别是股东会、董事会和监事会。股东会是公司的权力机构；董事会是业务执行机构；监事会是监督机构；经理可设可不设，负责具体的执行。国企混改后则有所不同，根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》的规定，企业的职能机构包括股东会、董事会、经理层、监事会和党组（党委）。股东会是公司的权力机构；董事会是决策机构；经理层是执行机构，必须设立；监事会是监督机构；至于党组（党委），并没有一个明确的定位，但也是企业的职能机构之一。

党委参与公司治理的法定地位需要进一步明确。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》 规定：“要明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式。”只是提出了国企中需要明确党组织的地位和权责，并没有对党组织参与公司治理的制度安排作出具体化规定，不利于党组织在国企中发挥应有作用，尤其是在国有资本力量比较薄弱的国有相对控股和非公控股的混合制企业中。同样的，《公司法》虽然对国有企业党委会参与公司治理作出了规定，但并未明确党委会在国有企业治理中的职权。我国《公司法》第十九条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。”这一条款虽然明确了党组织在公司中开展活动的合法性，但并未说明党的组织在公司中所处的地位和作用。党委会作为国有企业重要的职能机构，其法定地位及参与公司治理的具体职责、人员安排等必须由法律作出进一步的规定。

四是政策的落实问题。从2013年十八届三中全会正式提出发展混合所有制经济到现阶段为止，中共中央、国务院及相关部委以行政法规、规章的形式共出台了十余部国企混改的意见和方案，混合所有制改革也随着政策的公布而不断深化，包括分类推进国有企业改革、开展员工持股试点、国资委以管资本为主推进职能转变、完善国有企业法人治理结构等等制度创新，对国有企业发展混合所有制经济、完善社会主义市场经济体制具有重大意义。但目前，我国国有企业的混合所有制改革还停留在政策层面。由于政策多采用概括性表述，内容多为指导性质，较为笼统，没有具体的执行机制和违反政策的惩罚机制，政策在具体落实的过程中很容易走样，偏离制定者的预期和初衷。现阶段，立法者应当尽快将政策落地，将国企混改的相关操作以法律的形式予以规范，形成具体的权利义务机制。

完善混合所有制改革的制度设计

一要实现混合所有制下非国有资本产权的保护。国有资本相对控股，实现股权制衡。这里的相对控股针对的是竞争性的国有混改企业。公益性、自然垄断性和稀缺资源开发性的国有企业由国有资本绝对控股是必然的，这对于保障民生、提供公共产品和服务、保护国家资源安全、社会稳定方面具有重要意义。竞争性、商业类的国有企业则以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要功能和首要责任，需要按照市场要求实行商业化运作。在这一类国企中发展混合所有制就无须追求国资的绝对控股，应存在几个民资股东的持股比例与国家持股比例比较接近，实现国资和民资股权的相对平衡，防止控股股东独断专行侵害其他股东的利益。

推行累积投票制，增强非国有资本股东的话语权。累积投票制是保证中小投资者的代表进入董事会，使他们有机会参与公司决策与监督的制度，是实现股权制衡的重要机制。很多国有控股公司，由于国有股一股独大，国有大股东侵害民资中小股东权益的现象屡见不鲜，导致中小股东难以参与公司决策，无法对董事会形成有力监督，更难以通过董事会对企业行为进行约束。因为没有累积投票选举制度的推行，他们基本没有可能进入作为决策和监督机构的董事会。在混改企业中推行累积投票制，使非国有资本中小股东能够推选代表进入董事会，真正实现在公司决策中发声，提高非国有资本股东参与公司治理的积极性。

保护中小投资者的收益权，打击内幕交易。民营投资者参与市场投资的出发点和主要目的就是从投资中获得收益，保护中小投资者的收益权对于吸引民营资本进入国企具有重要意义，收益过低或不稳定，都会影响民营投资者对国企投资的积极性。保护中小投资者的收益权就要提高对中小投资者的分红力度，打击内幕交易，减少不正当竞争对投资者收益的损害，让中小投资者真正看到、享受到参与国企混改带来的利益。

二要用人制度和薪酬制度市场化。2016年3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时指出：“深化企业用人制度改革，探索建立与市场化选任方式相适应的高层次人才和企业经营管理者薪酬制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索和完善中长期激励机制。”

人才是企业最核心的资源，人事制度改革也应是国企改革的关键。股东会依法选任董事、董事会依法聘任经理层是股东会和董事会决策职能的一部分，对董事、经理层的选任是公司独立的经济行为，应由公司按照法律和章程自行决定，不同于政府官员的选任，不应当简单地套用党政领导干部选拔模式。必须改变这种自上而下的人事任命体系，逐步形成党委依法监督企业，股东会、董事会以市场为主要导向依法选任董事和高管的用人制度，推行职业经理人制度，去除行政化，强化市场特性，打破体制局限，探索灵活用人机制。

近些年国企高管一刀切的降薪政策导致国企人才流失问题突出。首先，根据《公司法》的有关规定，高管的薪酬应该由董事会或者专门的薪酬委员会来决定，由董事会与职业经理人双方共同协商确定薪酬。其次，国企高管的薪酬应与公司的经济效益及其获得的业绩相联系，紧密结合公司的功能定位和发展战略，推行国有企业职业经理人薪酬市场定价，建立良性薪酬管理机制，增强职业经理人的工作积极性。另外，还要明确规定降薪事由，做到“事出有因”，改变一刀切现象。

三要完善公司治理、决策结构。首先，应将国有企业党委参与公司治理的职权在《公司法》中予以明确。参考、结合党章的相关规定以及《公司法》对股东会、董事会、监事会职权的规定，专列特别条款明确党组（党委）在国有企业中的法律地位和应当承担的职权。其次，进一步明确党委与董事会、监事会、经理层“双向进入、交叉任职”的领导体制，明确董事会成员、经理层高管进入党委的比例。董事会作为重大事项的决策机构，应该在一定程度保留可能存在的“不同声音”，以提高决策的科学性，同时应当吸纳具有专业知识和丰富管理经验的人才以独立董事身份进入董事会，但不进入党委会，以求合理控制决策风险。经理层也是同样的，国有企业经理层的高管和董事会成员不应该全部进入公司党委，具体的比例应根据具体国企的实践经验决定。再次，完善国有企业决策程序的衔接。《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等指导文件具有原则性、指导性的特点，就具体的执行范围、执行程序等无法给出确切的回答，国有企业需要根据指导意见细化和完善决策的具体规则、议事规则。例如在国有企业党委会的议事规则中应该明确，多大范围内总经理有权执行年度计划内工作，不需要报请党委会审议等等。

四要加快立法进程，解决非国有资本投资者的可预期性问题。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，《决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”在当前国企混改已经进行到一定阶段，单纯指导性的政策已经难以满足改革的深入发展的需求。政治性的改革决策没有制度规范和执行机制，一方面无法为投资者提供稳定的预期，另一方面也无法具体执行和落实，混合所有制经济的法律制度空白与我国提出的“治理现代化”相背离。加快政策落地、完善有关法律体系已经成为目前改革的重要任务之一。