加强党内监督 整合监督力量建立健全国有企业监督体系

文=中央纪委国家监委驻国资委纪检监察组课题组

党的十九大强调，要构建党统一指挥，全面覆盖，权威高效的监督体系。党的十八大以来，国有企业党内监督的地位和重要性得到了进一步体现和加强，企业其它的内部监督力量正在进行优化整合，系统梳理和分析当前企业内部监督运行体系中存在的问题与不足，进一步理顺和整合各类监督力量间的关系，重新建立与国有企业发展新形势新任务相适应的内部监督体系，具有十分重要的现实意义。

国有企业内部监督力量现状、面临问题及成因分析

随着近年来的不断发展和完善，党内监督与现代企业法人治理结构监督、业务监督、民主监督共同构成了目前国有企业内部监督体系。

党内监督。2016年10月27日，中央印发《中国共产党党内监督条例》，明确了党内监督的任务、主要内容、重点对象等。中央企业通过巡视、严肃党内政治生活、坚持党内谈话、严格执行干部考察考核、述职述廉、个人事项报告、重大事项记录、党员民主监督等制度，进一步明确自上而下的组织监督、同级相互监督和自下而上的民主监督。

现代企业法人治理结构监督。包括董事会、外派监事会和内设监事会监督。董事会负责企业业务经营活动的指挥管理。国有企业外派监事会围绕企业财务、重大决策、运营过程中涉及国有资产流失的重大事项和关键环节、董事会和经理层依法依规履职情况，以及企业内控体系及有效性等方面开展监督检查。内部监事会主要通过列席会议、开展调查研究、审议议案等方式行使监督职权。

业务监督。依据《公司法》，国有企业按照内部控制的要求，设立了较为科学、规范的内部监督机构及岗位，包括审计、财务、法律、监察及有关业务部门，发挥相应监督作用。

民主监督。国有企业职工代表大会制度就是一项保障职工参与民主决策、民主管理、民主监督的基本制度。

国有企业强化党内监督、整合监督力量存在的主要问题包括：一是党内监督意识淡薄。一些国企党组织和党员领导干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，好人主义盛行，不愿负责、不敢担当，全面从严治党主体责任缺失、监督责任缺位，管党治党失之于宽松软，党的领导弱化、全面从严治党不力等问题突出。二是对“一把手”的监督乏力。就监督层面，上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难，直接导致对于“一把手”在决策、用人、使用资源上的监督管理和制约力度还不到位。三是现有制度执行不力。各企业普遍存在制度敷衍、制度阻截、制度变通、制度抵制、制度扭曲、制度摆设等制度乏力、对违反制度不严无具体惩戒等现象，也没有完全建立起制度执行的监督、评价和追责机制。四是监督力量相对分散。国有企业现行监督格局存在监督力量分散、党内监督与现代企业法人治理结构下的业务监督融合不到位的问题，监督力度、效果存在打折扣的现象，整合内部监督力量，推进党内监督有效发力的协调保障机制尚未真正确立。五是监督未能做到全覆盖。随着“走出去”步伐的不断加快，境外监督所面临的压力也越来越大，境外监督的制度不够健全，对境外单位的监督手段、监督方法不足，无法达到全覆盖。六是监督主体履职能力不足。受职数限制等因素影响，内部监督力量仍然比较薄弱，相关人员的专业知识、业务能力、工作经验等有待进一步提高。

产生这些问题的成因主要有以下几个方面，一是党组织履行监督责任不力，对关键岗位重点人员监督过于松软，党内监督实质内涵没有真正落实到位；二是党内监督与业务监督未能形成有效的协同联动，党内监督有效发力的路径还不顺畅；三是党内监督与业务监督实施主体履职尽责能力不足，监督工作的有效性和及时性有待进一步提升。

建立健全国有企业监督体系面临的新形势新任务

一是党中央的坚强领导为建立健全国有企业监督体系指明了正确方向。2016年10月10日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出，“要整合监督力量”，“研究解决中央企业监督执纪问责不严、监督责任虚化缺位的问题，企业纪检组要督促党委（党组）落实主体责任，督促董事会中的党员落实党组织决定，在上级纪委指导下建立同地方纪委、司法机关、审计机关等经常性沟通协调机制”。党的十九大强调，要健全党和国家监督体系，增强监督合力。党中央的一系列重大决策部署，为国有企业整合监督力量、形成监督合力、强化国有企业监督指明了方向。

二是党内法规制度建设为建立健全国有企业监督体系树立了更高标准。党的十八大以来，党中央积极探索党内监督的有效途径，坚持全面从严治党，制定修订了90部党内法规，党内政治生态明显好转，全党全社会高度认同。国有企业迫切需要进一步整合监督力量，健全完善监督体系，把党内监督同有关国家机关监督、企业董事会监事会监督、业务部门监督、群众监督等相结合起来，形成科学管用的防错纠错机制，既使已经发生的突出矛盾和问题得到更加深入有效的解决，又有效防范新的矛盾和问题滋生蔓延、有效防范已经解决的矛盾和问题反弹复发。

三是全面从严治党向纵深发展为建立健全国有企业监督体系创造了有利条件。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，开创性地提出全面从严治党这一重大命题，并纳入“四个全面”战略布局统筹实施，为党和国家各项事业发展提供了坚强政治保证。国有企业牢牢把握全面从严治党这个总要求，经过5年多的实践，各级党组织管党治党意识进一步增强，党委的主体责任、纪委的监督责任进一步落实，业务部门开展监督的主动性大大增强，党员干部在监督下开展工作的意识更加自觉，为下一步建立健全国有企业监督体系，实现监督全覆盖打下了坚实的政治基础、思想基础和组织基础。

四是国家监察体制改革为建立健全国有企业监督体系提供了方法路径。党的十九大明确了深化国家监察体制改革的方向和目标。国家监察体制改革的不断深入，为国有企业落实中纪委关于纪检监察体制机制改革部署，探索成立企业监督委员会，整合企业内部纪检监察、巡视、审计、监事会、干部人事等监督力量，统筹协调内外部监督力量，构建国有企业监督体系提供了方法路径。

五是深化国有企业改革为建立健全国有企业监督体系明确了目标任务。党的十九大强调要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业，对国有企业发出了新的“动员令”。加强国有企业监督体系改革既是深化国有企业改革的内在要求，也是推进国有企业改革顺利实施的有力保障。国有企业监督体系必须与深化国有企业改革相适应、与培育世界一流企业相协调、与打造国企国际竞争相融合，与国有企业改革同要求、同部署、同安排。

加强党内监督，整合监督力量，建立健全国有企业监督体系的思路和对策

第一，总体思路。

以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻把握全面从严治党和国有企业经营发展规律，创新领导体制，完善工作机制，按照整体性、系统性、协同性、科学性、实效性的原则，构建“党组织统一指挥、全面覆盖、协同配合、权威高效”的国有企业监督体系，进一步整合监督力量，形成监督合力，增强监督工作的权威性、及时性、全面性、系统性和有效性，为做强做优做大国有企业，打造践行习近平新时代中国特色社会主义思想的重要阵地提供坚强保障。

第二，总体设计。

抓住党内监督这个关键。形成“五位一体”党内监督格局：加强党委全面监督。党委是党内监督的主体，书记是第一责任人，应担负起日常党内监督工作的领导、指导和跟踪问效职责，定期研究部署全局性的党内监督工作，定期听取落监督重点工作进展情况，实现全覆盖又突出重点。加强纪委专责监督。纪委是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，这是党内监督的日常手段和重要举措。加强党的工作部门职能监督。党的工作部门处在党务工作第一线，应根据职能定位，把管理和监督结合起来，寓监督于管理中。加强基层党组织日常监督。基层党组织监督是党内监督的重要组成部分，同时也是最直接、最有效、最广泛的党内监督，它能有效发挥每个党员群众的监督作用，做到源头监督整治、防范于未然。加强党员民主监督。党员民主监督是党内监督的重要基础，也是发挥党内民主、健全党内政治生活的有效途径。民主监督是党员的权利，也是党员的义务，加强党员民主监督作用，是我们党针对当前党的建设中存在的突出问题提出的重要举措。

监督体系模型构建。以“整合监督力量、构建监督平台”为目标，建立监督协调组织机构，充分发挥党内监督的牵引辐射带动作用，整合各监督力量，构建以涵盖“‘多维一体’协同体系、‘四平台’支撑体系、‘全业务、全周期’管理体系”为特色的监督体系模型，增强监督合力，共享监督信息和成果，降低监督成本，提高监督效率。

“多维一体”协同体系即在党内监督的统筹协调下，进一步厘清审计、财务、法律等业务部门监督职能，整合各部门监督力量，形成“多维一体”的监督协调体系。以“三协同”为手段，构建覆盖国有企业总部到各级次单位的“纵向到底、横向到边”的监督协同体系，层层传导压力，压实监督基础，实现无缝对接。监督协调组织机构是监督体系的核心，负责对监督情况进行汇总、对监督重点进行研判、对监督工作进行协调，促使部门各负其责，推进各业务部门的信息共享。“四平台”是指“制度支撑平台”、“信息支撑平台”、“人员支撑平台”以及“考核支撑平台”。“全业务，全周期”管理体系即建立健全“事前预防、事中控制、事后问责”三道防线，对全业务领域、全业务周期实施全方位全过程监督。

第三，领导体制和工作机制。

领导体制和组织机构。国有企业监督体系组织机构包括监督委员会、监督委员会办公室、职能监督部门和各业务部门。

监督委员会在党委领导下，统筹监督力量，对党委负责并报告工作。主任由党委书记兼任，由专职党委副书记或者纪委书记兼任常务副主任，成员由职能监督部门负责人组成。监督委员会以党规党纪、国家法律法规以及企业内部规章制度为依据，对企业党的建设、企业管理、业务运营等方面开展监督检查、执纪执规等工作，主要职责包括：一是对外联络纪检监察、巡视、审计、司法机关等机构。二是对内统筹协调企业董事会监督、监事会监督、纪检监察、内部巡视巡察、审计监督、财务监督、法律监督、干部监督以及职工民主监督等工作。三是指导督促各业务部门建立健全廉洁风险防控体系，强化合规性建设。四是指导所属单位监督委员会开展工作。五是承担同级党委、上级监督委员会交办的其他任务。

监督委员会办公室设在纪检监察部门，是监督委员会的日常办事机构，侧重于对内协调和对外联络，以及监督委员会联席会议的管理和会议决定事项的督办等。职能监督部门运用各自监督手段，侧重各自监督重点，履行预防、监督、调查、处置和督促整改等职责，形成专业、高效、协调的监督体系。各业务部门按照“业务谁主管，监督谁负责”的原则，负责主管业务领域的日常监督、风险防控等工作。

工作机制包括：双重领导。监督委员会在同级党委和上级监督委员会领导下工作。一方面，同级党委定期听取监督委员会工作报告，决定重大监督事项，监督委员会自觉接受同级党委领导，积极抓好本单位日常监督工作；另一方面，服从和执行上级监督委员会的部署要求。

垂直管理。强化对下级监督委员会的统一管理，重点落实对下级监督委员会的业务管理权及其负责人的提名考察权、考核评价权，增强监督的相对独立性和权威性。

制定年度工作计划。每年年初，各部门应结合企业年度重点工作任务及部门职责，将初步监督工作安排报监督委员会，监督委员会根据上级精神和企业需要，组织制定《年度监督工作计划》，报企业党委审定后实施。《年度监督工作计划》应明确工作目标、重点任务、责任部门和工作时限，确保全年工作有章可循、有序推进。

建立监督委员会联席会议制度。监督委员会每季度召开一次联席会议，经监督委员会主任提议或者同意，可召开临时会议。联席会议由监督委员会主任负责召集和主持，联席会议内容主要包括学习、通报监督工作开展情况、督促巡视、审计和检查发现问题的整改。

建立工作协调机制。监督委员会要发挥好对各业务监督的协调统筹作用。一是建立信息汇集机制。各业务部门指定专人担任联络员，及时向监督委员会办公室报送问题信息，将原来分散的监督信息汇集起来，消除“信息孤岛”，既见“树木”，又明“森林”。二是建立重点协调机制。问题信息复杂、涉及多个业务领域、可能造成较大影响的，经监督委员会办公室汇总后，提交监督委员会集体协商、综合会诊，进行分析研判，研究制定解决方案。三是建立综合检查机制。协调各方监督力量，开展专项监督检查，相互配合、优势互补、攥指成拳，避免各自为战，及时、准确查找重大廉洁风险点，发现重大现实或潜在问题，提出意见和建议。四是建立督办落实机制。监督委员会商定的事项，由监督委员会办公室挂牌督办，明确牵头部门与参与部门，建立工作台账，直至了结销账，确保工作落实到位。五是建立约谈机制。对于监督过程中发现存在问题较多、问题重复出现或者对问题整改不力的部门负责人或者所属单位党政主要负责人，由监督委员会主任进行约谈；对于其他人员，可根据人员职级和问题严重程度，按照有关规定由监督委员会主任指定相关人员进行约谈。六是建立成果共享机制。一方面利用监督协调组平台，让监督成果能够得到充分共享，为其他业务部门开展监督工作提供更多的借鉴参考，另一方面要求各业务部门从发现的问题中“认领”分管业务领域的风险点，举一反三，将防范风险嵌入业务流程，堵塞风险和漏洞，防止发生类似问题，真正实现标本兼治。

第四，保障机制。

一是强化监督责任落实。以党风廉政建设责任书和党风廉政建设责任清单明确责任，以宣传教育为手段，促进责任传导到位。发挥业务部门的职能监督作用，加强对履责情况的监督，发挥专责部门的再监督作用，做到失责必追究。二是完善监督制度体系建设。逐步建立健全“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度体系，明确制度配套的标准和规范，确保制度可行；同时检查规章制度的执行效果，维护规章制度的权威性；对制度执行过程发现的问题，及时修订，促进制度体系更加科学有效。三是搭建监督信息共享平台。充分利用大数据等信息技术，构建国有企业内部“大监督”数据信息系统。做好数据归集和监督预警工作，对监督数据深度运用，着力挖掘监督数据价值，让大数据支撑监督，不断改进监督方式。四是加强对监督工作者的教育、管理和监督工作，以铁的纪律打造一支忠诚干净担当的过硬队伍。五是形成闭环管控模式。坚持事前预防、事中控制与事后问责相结合，实现监督全过程闭环管控。