认定与应对：涉信息公开行政诉讼诉权滥用

张子悦

摘要 信息公开制度保障了公民知情权。但是该制度保障的权利正通过行政诉讼途径被滥用。本文通过研判分析H省邮政管理部门信息公开工作的情况，分析认定涉信息公开行政诉权滥用的要件，提出应该从积极应诉、争取法院认定诉权滥用、立法建议等方面加以应对。

关键词 行政诉讼 诉杈滥用 信息公开

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.265

至2017年以前，H省郵政管理局未收到相对人的信息公开申请，更没有相关的复议和诉讼案件。但从2017年开始，此类事务呈现爆发状态。一年多以来，对此类行为的处理已经占用了大量的行政资源。那么，这些行政资源是真正用于了公民的权利保障，还是被恶意浪费了呢？

一、H省邮政管理局涉政府信息公开行为的基本状态。

（一）政府信息公开申请事项

H省邮政管理局2017年收到政府信息公开申请34件，2018年1-5月，收到政府信息公开申请8件。分析发现该共计42件申请存在几个明显的特征：

1.增速明显。2017年5月30日以前，收到的申请只有2件，随后的7个月内，申请增至32件，增幅高达1500%。2018年5月与2017年同期相比较，申请数量增加6件，同比增加300%。

2.申请人明显集中。在共计42件申请中，实际申请人总计只有6人，其中，杨某22件，占52.3%；王某13件，占31%；王X才4件，占9.5%；其他3人各1件，各占2.3%。

3.对申请的答复内容种类相对集中。对42件申请的答复内容主要分为以下两类：一是不属于政府信息，共计21件，答复中包含不属于政府信息的内容的有1件，占50%；二是无相关政府信息有8件，答复中包含无相关信息的有1件，占20%。其他答复内容包括：一是已主动公开告知网址的有4件，答复中包含已主动公开告知网址的有1件；二是属于内部管理信息不予提供的有2件，答复中包含属于内部管理信息的有2件；三是告知补正的有3件，补正的内容主要是与申请人的生产生活科研等特殊需要有何关系；四是因与申请人生产生活科研无特殊关系不予提供的有2件。

（二）涉政府信息公开行政诉讼事项

截至统计之日，H省邮政管理局参加此类行政诉讼26件。其中一审案件15件，二审案件11件。此类案件有以下明显特征：

1.增速、增幅明显。2017年以前，此类行政诉讼案件数量为0件，2017年增至18件，5月份以前数量也为O件。2018年5月与2017年同期相比较，申请数量增加到8件。

2.原告、上诉人明显集中。在共计26件诉讼案件中，原告、上诉人总计只有2人。其中，杨某为原告或上诉人的有13件，占50%；王某为原告或上诉人的有13件，占50%。

3.判决结果基本一致。26件诉讼案件原告一审败诉被驳回起诉的有11件，一审确认违法的判决2件（均为确认超期答复违法），另外有2件尚未结案。二审维持原裁定的有10件，视为撤回上诉的1件。

4.原告一审败诉后基本会提起上诉。目前之所以还不是100%提起上诉，主要是因为两原告主观上不想集中提出上诉。

二、研判结论

通过对上述数据的分析研判，可以得出如下结论：

1.对H邮政管理部门来讲，政府信息公开领域内的工作日益繁重可能成为常态，行政机关必须能有效应对。

2.从政府信息公开的申请人、行政诉讼的原告及上诉人的集中程度看，H省邮政管理机关已经遭遇了政府信息公开申请权和诉权的滥用。在此局面下，如何认定和应对涉政府信息公开诉权的滥用是关键。

三、涉政府信息公开行政诉讼诉权滥用的基本问题

（一）行政诉权滥用的认定

滥用诉权，是指当事人出于不合法的动机和目的，利用法律赋予的诉权，在明知自己缺乏胜诉理由的情况下，以合法形式进行恶意诉讼，以期通过诉讼而给对方当事人造成某种损害后果的行为。

涉政府信息公开行政案件诉权滥用的情形主要包括两类：滥用起诉权是政府信息公开申请人，在无正当权益维护的基础上单纯以追求诉讼过程为目的，或者以提起诉讼为手段获取其他非诉讼利益为目的进行的起诉活动；滥用上诉权是滥诉行为人在收到一审结果时，明知上诉没有正当理由，或不能改变一审结果，仍一律提起上诉，目的不是对原审裁判的变更，更多方面是占用行政、司法资源，引起行政机关的重视，从而连带着解决行为人与行政主体的其他具体行政关系或发泄不满情绪。

构成滥诉行为应同时满足以下要件：一是存在非法、不合理地行使诉权的行为。二是行为人具有故意给司法机关施加诉讼压力、企图由此获得不合法利益、发泄对行政主体所做行政行为的不满情绪等不正当目的。三是造成了司法资源的浪费或潜在浪费，和损害或潜在损害司法机关的严肃性、权威性。四是该损害结果是由行为人不当行使诉权之间存在因果关系。

需要注意的是，尽管滥用诉权的突出表现就是行使诉权的数量多，但在认定诉权是否滥用时，却不能够仅凭行为人起诉或上诉等行使诉权的数量或频率认定。

（二）政府信息公开行政案件滥诉原因剖析

一是滥诉行为无法律责任成本。由于没有明确法律依据，行为人不用为滥诉行为承担法律责任。二是当事人基于泄愤心理，恶意诉讼、无理缠讼。起因于对行政主体所作行政行为的不满，目的是给行政主体、司法机关施加压力，引起行政主体的重视，从而获得不正当利益。三是行政诉讼案件受理费收费较低，行为人经济成本低，此类案件的案件受理费只有50元。四是《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）规定的“生产生活科研等特殊需要”被广义理解，信息公开申请人资格极易获得，因此原告资格也易获得，所以政府信息公开也就成了行为人变相“维权”的途径。

（三）防范制约滥用行政诉权的路径

首先，进行一定程度的立案审查。立案登记制给当事人滥用诉讼权利提供了法律漏洞。一些政府信息公开案件，在立案时可以发现当事人起诉目的是为了发泄不满情绪、滥诉、无理缠讼，可直接不予立案。

其次，立法增加行为人滥用政府信息公开申请权和诉权的惩治措施，起规范、引导、威慑作用。我国法律制度中并無相应规定，尽管司法实践中有案例，但还是有于法无据之嫌。

四、对H省邮政管理机关应对涉信息公开诉权滥用的建议

（一）确认涉政府信息公开诉权滥用的事实

存在诉权滥用的事实，是采取针对性措施的前提。前述王某和杨某的行为构成诉权滥用，原因如下：

1.存在非法、不合理地行使诉权的行为。杨某和王某在不到1年的时间内，共计提出行政诉讼一审、二审案件26起，24起败诉。原告对一审判决不加选择的提起上诉同样说明其目的并非是保护其合法权益。

2.具有故意给司法机关施加诉讼压力、企图由此获得不合法利益、发泄对行政主体所做具体行政行为的不满情绪等不正当目的。经调查，二人多次提起的信息公开类行政诉讼案件，在内容上是相同的、类似的，具有反复性、重复性、纠缠性等特征。二人不断提起政府信息公开申请、提起行政诉讼，其主要目的是为了通过申请政府信息公开的方式施压，试图通过邮政管理部门解决其与用人单位（XX邮政公司）之间的劳动纠纷。

3.造成了司法资源的浪费或潜在浪费。不到1年的时间内，该二人共提起26起类型、过程、结果相同的涉政府信息公开行政案件。按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的规定，此类案件可按照简易程序进行审理。但该二人以法院侵犯其权利为由相威胁，迫使法官产生“多一事不如少一事”的想法，按照普通程序开庭审理，在严重浪费司法资源的前提下，也使本就紧张的邮政管理行政资源被浪费。

4.司法资源和邮政管理行政资源被浪费的损害结果显然是由王某和杨某不当行使诉权造成的，二者存在因果关系。

（二）面对诉权滥用的处理

L依法应诉。是否构成诉权滥用应该由法院认定。当行政主体遭遇诉权滥用之时，首先要做的是严格按照法律规定予以应诉，特别是注重依法提交答辩状和相关证据，绝不可心存侥幸，以免造成难以弥补的诉讼损失。

2.积极与法院沟通，充分发表是否构成诉权滥用的意见。接到应诉通知书后，就应当组织力量对案件进行充分研判，用诉权滥用的理论进行分析，特别是与该原告曾经提出的行政诉讼进行对比分析，形成书面意见，递交法院。需要说明的是，这种沟通协调最好是由行政机关进行，而不是单纯依靠律师。

针对王某和杨某2017年提出的涉政府信息公开行政诉讼案件，H省邮政管理局曾经向有关法院提交了书面材料。其主要内容是说明杨某、王某二人明知无正当理由而反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求。二人缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，且不具有善意，应认定构成滥用诉权行为。并以《最高人民法院公报》“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”作为事例向法院提出，为维护法律的严肃性，有效利用有限的行政资源和司法资源，对于二人向法院提起类似行政诉讼，建议根据《行政诉讼法》第四十九条、第五十一条，作出不予立案的裁定。尽管法院一直没有针对性的答复，但是对于行政机关来讲已经迈出了重要的一步。今后要做的工作应该是加强后续跟进。

3.积极争取适用简易程序。《行政诉讼法》第八十二条规定：“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：……（三）属于政府信息公开案件的。”第八十三条规定：“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。”因此，适用简易程序有明确的法律依据，可在较短时间内解决案件，实现在诉权滥用不能确定的现实状况下，处理此类案件效率的提升，以最大限度的节约行政成本。

4.关注《政府信息公开条例》的修改，总结经验，努力发声。政府信息公开申请权的滥用浪费了有限的行政资源，涉政府信息公开案件的滥诉占用了宝贵的司法资源。目前国内成文行政法律规范以保护行政相对人权益为主，而对行政权滥用的研究、确认存在很大留白。《政府信息公开条例》修改征求意见稿中体现的精神既赋予了行政相对人更加全面的知情权，也初次提出了一些规制行为人滥用诉讼权利的举措。行政机关应当广泛总结本部门的工作实践，为上述立法精神的制度化确立提供实践支持。