海南省围填海管理的现状、问题及其优化建议

李琳

摘 要：围填海管理作为海洋领域深化改革的重要内容，是推动海南海洋经济可持续发展和海洋生态文明建设的重要保障。文章通过跟踪分析海洋督察在海南围填海项目的反馈意见和整改方案，从近几年的用海情况对海南围填海管理的现状进行分析，揭露该领域在规划、审批等方面存在的问题，对其前期、中期和后期的管理工作提出优化建议。

关键词：围填海项目；海南省；管理问题；优化建议

为了缓解经济发展和人口增长对土地资源的供需压力，对海洋进行围垦开发已经成为世界各国拓展發展空间的重要途径之一。对于海南省而言，围填海项目的建设与开发更是海南海洋资源利用的重要方式。但是根据近几年中央环保督查和海洋督察所反馈的情况来看，海南当前围填海管理依然存在“失序、失度、失衡”等问题。

一、海南省围填海管理的基本现状

根据《2017年海南省海域监测管理公报》统计，截止2017年底，海域内已批准填海造地项目用海共188宗，总面积达4212.8144公顷。从2013至2017年的数据来看，海南海域使用项目整体呈下降趋势，可见海南省围填海项目的开发已逐步进入理性阶段。但是，当前海南在海洋经济发展战略下，传统产业和新兴产业用海活动趋势依然不减。根据海南省海洋与渔业厅“国家海洋督察专栏”中发布的“海洋督察交办件边督边改情况一览表”显示，各市县的围填海项目都不同程度地存在环境污染的问题。因此，目前在海洋生态文明建设的发展战略下，海南围填海管理的整治修复工作和集约化水平都有待进一步提升。

二、海南省围填海管理存在的问题

（一）围填海项目审批不规范

随着海南省海洋资源开发力度的加大，部分地区频现违规办理用海审批手续等行为。根据环保督察反馈情况显示，海南省政府于2008年违法下放审批权至各市县，并在国家海洋局要求整改的情况下依然未能及时纠正，致使大量盲目用海行为的出现。数据显示，2012年至2014年期间，沿海市县共审批填海项目87宗，占同期全省审批填海项目72%以上。儋州市政府曾违规出让海砂开采海域使用权160多公顷，将填海项目拆分成36个面积小于27公顷的子项目进行违规审批。

（二）围填海管理执法不到位

根据督察组的反馈意见来看，执法不力、管控不严是海南省围填海管理的一大弊病。督察指出，地区政府对海口湾如意岛项目、三亚红塘湾海域等填海活动查处不严，存在以罚代管的现象。而且，三亚市政府在知晓红塘湾项目存在违法填海的情况下，仍召开会议要求加快推进工程项目，甚至在该项目立案以后依然研究项目推进方案。儋州市海洋部门在收到有关海花岛违法用海行为的案件移交十个月之后才立案，存在放任违法填海行为的问题。

（三）围填海管理制度不健全

由于省内海洋环评和海域论证制度的不完善，导致许多围填海项目出现许多错误规划，引发了严重的环保问题。以海口湾灯塔酒店填海项目为例，灯塔酒店项目在规划初期仅考虑填海成本等经济利益，使得工程建设离岸较近，对海口湾水动力平衡和水质带来不利影响。此外，由于麒麟菜和白蝶贝省级海洋自然保护区缺乏总体规划，长期疏于管理，在2006年至2012年期间，上述两个保护区内竟审批围填海项目10宗。

三、海南省围填海管理的优化建议

（一）前期把关：完善相关制度，严控用海审批

前期管理工作主要包括整体规划、方案审查以及环境影响评价等，是杜绝违法用海行为的第一道堡垒。因此，政府必须加快推进《海南省围填海管控实施办法》等政策的出台，根据海洋生态保护红线和海洋功能区划的要求，限制房地产行业用海，实现从项目数量控制到项目质量兼顾的转变。此外，要严把项目审批关，进一步完善海域使用论证和环评制度，促进公众参与制度的制定，提高公众在项目环境评估和监督中的话语权，切实维护群众的合法利益。

（二）中期控制：落实执法考核，加强动态监察

围填海工程的监督检查是管理工作的事中执法环节，对规范围填海活动起着关键作用。因此，政府必须加大围填海执法检查力度，在对违法用海行为进行严惩的基础上进一步加大围填海执法情况考核管理力度，定期形成考核评估报告，并将整顿成果及时公示。同时，要完善围填海项目的跟踪检查机制，利用动态监测系统重点对填海项目的开发利用情况、海洋环境影响等实施全过程监管，开展卫星和无人机遥感监测、视频监控以及现场监测等多方式监查。

（三）后期管理：开展生态修复，利用闲置土地

围填海项目的后评估工作也是围填海管理中不可或缺的一部分，有利于及时发现和弥补执法工作中存在的不足等。因此在“蓝色海湾”战略下，政府应不断巩固海岸带开发与保护专项行动成果，重点关注自然保护区、湿地等重要生态功能区的整治和保护。针对部分可利用、低开发或违法开发的围填海资源，政府应建立围填海闲置低效区域管理目录，引导项目规划优先在已围填区域布局，充分提高围填海资源配置效率。

参考文献

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