全域旅游背景下绍兴市旅游市场监管问题和对策研究

高婷 常颖

摘 要：随着旅游消费的结构升级，人们更注重体验和休闲，趋向于追求个性化及品质化的旅游产品。同时，绍兴地区旅游产业基础条件的改善对周边产业带动效果明显，可以说，绍兴的“全域旅游”时代已经到来。本研究以绍兴市旅游市场为研究对象，通过实地调研、大数据分析等方式，分析绍兴市旅游市场发展现状、旅游市场监管存在的主要问题，探讨加强旅游市场行政监管的政策措施，为全域旅游市场行政监管提供可借鉴的对策。

关键词：全域旅游；绍兴；旅游市场；市场监管

一、绍兴市全域旅游市场发展概况

从2007年到2017年期间，绍兴市旅游业在规模和速度上均实现高速增长。在旅游业总体规模方面，绍兴市接待海内外游客从2007年的1532万人次增长到2017年的8370万人次，年均增长16.8%。旅游业总收入从115.99亿元增加到890.95亿元，年均增长20.4%。游客人均消费水平相对较低，且增速缓慢。对比各区县比较发现，2017年越城区、柯桥区、诸暨市国内游客人均消费超过1000元，但低于浙江省游客人均消费平均值1285元。

从区域产业结构看，绍兴市旅游产业呈现以越城区为中心，并逐步向柯桥区、诸暨市辐射的特征。在越城区、柯桥区、诸暨市三个重点旅游地区的带动下，新昌县、上虞市、嵊州市等地也实现了快速发展，2017年游客接待量超过千万人次。总体来看，旅游重点区县的带动辐射作用明显，整体格局逐步优化。

绍兴用“四全”理念，围绕全景打造、全民参与、全业融合、全时体验，引领全域旅游。全景打造角度，在旅游品牌建设方面，“老绍兴醉江南”是在“诗画浙江”统领下绍兴全域旅游的整体品牌；在旅游空间布局方面，绍兴发展全域旅游将空间布局扩展为“π形结构”；在旅游主题和平台建设方面，以三个国字号金字招牌为依托，以三道建设为轴线，构建起全域旅游的平台框架和骨干体系，逐步实现全景打造；在旅游优化资源配置方面，绍兴在全域范围内优化配置经济社会发展资源，充分发挥旅游带动作用。全民参与角度，在全域旅游模式下，整个绍兴区域的居民都是旅游服务者，他们的角色从旁观者转变成旅游活动的参与者和旅游效益的享受者。全业融合角度，绍兴在全域旅游的发展过程中，将“全业融合”工程作为打造全域旅游的关键步骤来实施，推动旅游与其他产业深度融合。全时体验角度，从游客角度来看，闲暇时间增多，出游可能性变大。从全域旅游目的地方面来看，全时体验需要延长全年的经营时间，塑造新的旅游目的地形象，延长客人的停留时间，形成四季产品和四时产品。

二、绍兴市旅游市場监管的现状

（一）监管主体

绍兴市旅游行政执法的主体是绍兴市旅游委员会和下属各区、县（市）旅游局及旅游行业协会，而绍兴市旅游质量监督管理所和各区、县（市）旅游质量监督管理所是受委托执法的组织。为构建旅游质监体系，加强旅游质监队伍建设，除越城区外，其他下属县市区旅游局也都成立了质量监督科（所）。

绍兴市旅游质量所是参照公务员法管理的事业单位，经费财政全额拨款。旅游质监所同旅游执法支队两块牌子，一套班子，合署办公。越城区尚未单独设置旅游局，其旅游监管职能主要是绍兴市本级的绍兴市旅游质量监督所在承担。柯桥区旅游局行管科（质监科）、上虞区风景旅游管理局行管（质监）科、新昌县旅游委员会行业管理（质监）科，是旅游局内设的行业管理科下并行挂牌的质量监督科，而嵊州市旅游局质监科是旅游局内设的独立的质量监督管理科。总体来讲，各区县质监和行管工作尚未分离，人员配备不足，借岗混用普遍存在。

（二）监管依据

旅游行政执法依据是旅游法律、法规以及规范性文件。随着我国旅游业的发展，旅游业的法制体系也在不断地完善。目前我国已经形成了以《中华人民旅游法》为龙头的，涵盖旅游行政法规、地方性法规和部门规章等的旅游法律体系，并形成了以部门规章、地方法规、国家标准和行业标准等。

（三）监管环境

旅游行政监管的客体，不仅指当地原有旅游系统内的直属单位、企业，还包括社会上所有为旅游者的旅游活动直接或间接提供产品或服务的行业、部门、企业、单位。绍兴市直及各县市旅游质量监督的执法环境主要包括旅行社、星级酒店和A级景区A等。

绍兴市共有星级酒店51家，总体数量不多，但星级品质较高，三星级以上酒店占星级酒店总数的90.2%；共有旅行社145家，整体品质不高，中小型旅行社占绝大部分，从区域分布上来看，超过76%的国际社集中在越城区范围内，造成了国际社分布市县区范围内的极不均衡。共有A级景区77家，其中5A级仅1家，4A级17家，整体数量数量不少，但是景区整体品质函待提高。

（四）监管形式

日常检查主要是常规检查和双随机抽查相结合；专项整治主要是根据国家、省局要求开展专项整治，如“春季行动”、“暑期整顿”、“秋冬会战”“利剑行动-1” “利剑行动-2”等专项整治活动；受理投诉方面，2017年，绍兴市共接到各类投诉、求助、建议案件216件，为游客挽回经济损失共计176964元。

三、绍兴市旅游市场秩序分析与评价

（一）绍兴市旅游服务质量满意度水平分析

（1）浙江省主要城市旅游满意度水平。根据浙江省旅游局委托中国旅游研究院进行的浙江省游客满意度调查显示，绍兴市旅游整体满意度超过80分，综合排名位列浙江省第二。从各季度城市满意度区间分布来看，全年的满意度保持在较高的水准线上，呈现稳步上升的态势。

（2）游客网络评价。目前，重要旅游门户网站的游客评价也成为广大旅行者旅游目的地进行评价的重要途径。根据“百度旅游”的游客评价，绍兴市的游客城市差评率低于浙江省平均值，低于1%，总体游客好评率较高。浙江省主要旅游城市差评率见图1。

根据“百度旅游”游客评价数据，目前绍兴市总体游客评价数总体较少。从现有差评的具体内容看，监督管理尤其是价格监管不力，旅游环境商业化严重、产品同质化程度过高、配套设施不健全等问题均在一定程度上降低了绍兴市旅游服务的质量。表1所示为“百度旅游中”游客对绍兴部分旅游目的地的负面评价信息。

（二）绍兴市旅游市场监管查处的主要问题

（1）受理投诉查处的问题。从投诉内容来看，旅行社投诉涉及的内容主要有游客取消行程的退费纠纷、旅行社违反合同约定、游客购物退货问题等；A级景区投诉涉及的内容主要有门票纠纷（包含线上门票使用纠纷）、工作人员服务质量问题等；星级酒店投诉涉及的内容主要有酒店预订违约问题，消费卡（券）使用问题等。

（2）日常执法查处的问题。绍兴市日常执法和历次旅游市场专项整治中比较突出的问题有超范围经营旅游业务和无证照经营旅游业务。前者如一些户外运动公司和保健品公司私下承揽旅游业务等。后者如有的旅行社营业网点未按照规定办理《备案证明》擅自营业。

四、绍兴市旅游市场存在的主要问题

（一）监管主体缺位，执法人员数量少且素质不高

无论是从规模上、还是从数量上，绍兴市执法机构人员数量都难以满足旅游业迅速发展的需要及旅游者日益增高的要求。大部分旅游质量监督执法机构为全额事业单位，旅游执法活动受旅游局委托，没有执法主体的合法地位，不能独立承担法律责任。此外，各区县旅游质监部门普遍面临着工作人员短缺，质监和行管“借岗混用”普遍存在，专业执法素养和能力缺乏的困境，导致制度流于形式，无法落实。

（二）监管职能和手段有限，部门间职能交叉

从监管职能上来讲旅游质监部门有权直接对旅行社、导游人员和团队旅游进行监管处置，但《导游法》并没有明确具体的法律责任和监管部门，对新兴业态如民宿、漂流、户外运动等也没有形成完整的监管依据和手段。此外，旅游管理部门处于相对弱势地位，难以引起足够重视，致使由旅游部门牵头的执法行动往往效果欠佳，并由此产生了各个部门之间交叉地带责任归属不清和权力机关之间相互扯皮、相互推诿等现象。

（三）监管保障不完善，监督制度不明确

对于监管机制的保障措施如绍兴市范围内的征信平台还处在建设阶段，信用网站建设尚不健全，也未与全国联网。此外，诚信奖惩体系仍然停留在呼吁阶段，对失信企业的惩戒力度不够，对诚信企业的保护力度也不足。对于监管机制的外部监督机制也不够完善，各监管主体尚未有效发挥监督作用，监督制度尚不明确，渠道也偏向单一化。

五、加强绍兴市旅游市场监管的建议

（一）解决执法主体错位，依法落实旅游市场监管责任

首先，需要健全绍兴市和下属区县旅游质监执法机构，明确旅游行政执法主体性质和地位。其次，要强化政府的领导责任，推動建立有效的协调机制，对于新业态等要明确各相关部门责任，尽快制定旅游市场综合监管责任清单，并向社会公开；此外，需要优化机构和人员配置，适当增加编制和领导职数，定岗定编，专人专岗。

（二）调整体制机制，分离行管和质监部门

从顶层设计上切实强化市旅委的牵头抓总、综合协调职能，着力解决目前绍兴市范围内行管和质监混用的现状，着重提高质监的地位。根据职能归属和权利清单将质监和行管分离，设置行管科为内设机构，质监所为旅游局下属事业单位。

（三）拓宽监督渠道，逐步实现旅游行业自治管理

要建立健全监督机制，提高旅游者参与监督的热情，充分发挥行业组织、旅游相关企业、旅游志愿者等社会公众的监督作用，构建多渠道的旅游市场监督体系。此外，函需规范网络化时代自媒体手段的监督手段，避免失实报道。

（四）创新监管手段，着力推动旅游综合监管平台建设

绍兴市要从旅游市场监管和治理规范的实际需要出发，借助于大数据平台，开发建立旅游市场动态监管平台，推动实现旅行社数据电子化管理、旅游投诉网上受理等功能，初步实现旅游旅游标准合同化、合同管理电子化和管理过程的动态化监管，提高旅游监管的效率和质量，并推动建立诚信奖惩平台公示。

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作者简介：高婷（1991- ），女，浙江绍兴人，助教，研究方向：旅游管理、旅游规划；常颖（1987- ），女，浙江湖州人，讲师，研究方向：旅游管理、旅游规划。