关于县级“保工资、保运转、保基本民生”有关情况的调研报告

●陈 浩

进一步健全和完善县级基本财力保障机制，切实兜住保工资、保运转、保基本民生（以下简称“三保”）底线，是贯彻落实党的十九大精神的重要举措，密切关注地方财政运行状况，也是部党组对专员办业务转型方向的最新要求。为全面深入了解当前基层政府尤其是贫困地区“三保”有关情况，防范化解基层财政运行风险，财政部驻安徽专员办近期结合省财政厅提供的资料，对全省“三保”有关情况进行了摸底了解，并重点选择部分贫困地区开展了实地调研。

一、安徽省县级“三保”基本情况

安徽省高度重视县级基本财力保障工作，近年来，通过出台《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》《关于贯彻落实国务院改革和完善中央对地方转移支付制度的实施意见》等规范性文件，从制度设计上合理划分各级政府的支出责任；连续多年实施33项民生工程，指导推动各级各部门落实各项民生政策，积极引导县级政府将转移支付资金投入到民生等重点领域，据自查统计，全省105个县（市、区）2017-2018年“三保”预算安排均不存在缺口。从该办核查调研情况来看，实地核查调研的4个县、区财政较好地保障了 “三保”支出需求。

（一）安徽省增强基层财政“三保”能力的主要做法

安徽省一直将“三保”作为各级财政部门的中心工作任务来抓。近年来，省财政厅通过专题会议、下发文件、督查调研、绩效考核等多种方式，监督和指导各地不断完善县级“三保”能力。

一是在体制上壮大县级财政实力。安徽省现行省对下财政体制是，除所得税省级分享15%以外，省以下不再层层划分和分享其他税种，财政收入分配关系简单清晰，省对县级没有集中新增财力，较好地调动了各地当家理财的积极性。在管理层级上，安徽省继续巩固“省直管县”财政体制改革成果，在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、资金调度等方面直接到县，提高了县级财政运行效率，增强了县级财政活力。

二是在支出上强化县级统筹能力。2016年，省财政厅印发《省对市县专项转移支付管理办法》，支持县级加大专项转移支付统筹整合力度。2017年，以省政府名义出台 《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》，在财政事权和支出责任划分改革中，注重强化省级政府的财政事权履行责任，合理确定各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给县级承担。

三是在财力上建立稳定增长机制。安徽省逐年加大省对市县均衡性转移支付力度，2013年以来，年均增量不低于40亿元，确保县级基本财政保障能力逐步提高。2018年，省财政厅印发《关于财政支持保障基层基本公共服务功能建设的实施意见》，通过省级补助对各地财力差距进行调节，提高县级财政，特别是贫困县区财政基本公共服务保障能力。

四是在绩效上强化指挥棒作用。省财政厅通过印发 《安徽省县级基本财力保障机制绩效评价办法》，重点监控和评价各县财政部门是否统筹财力，优先保障“三保”支出，压实保障责任。对保障责任落实不到位的县，原则上不再安排资金用于“三保”以外支出。

（二）安徽省民生工程实施情况

2007年以来，安徽省在全国率先实施民生工程，通过统一部署、统一标准、统一调整项目，在全省同步推进实施33项民生工程，并纳入到省对县的考核范围，属于安徽省县级财政必须保障的范围。2017年安徽省33项民生工程分为扶贫工作、“三农”工作、就业创业、社会保障、教育文化、其他城乡基础设施和公共服务6大类，累计投入940.2亿元。具体分类如下：

1、扶贫工作（10项）。农村道路畅通工程，农村危房改造，农村饮水安全巩固提升工程，健康脱贫兜底“351”及建档立卡贫困患者慢性病费用补充医疗保障“180”工程，贫困地区农村义务教育学生营养改善，农村居民最低生活保障，特困人员供养及生活无着人员救助，贫困残疾人康复，残疾人生活和护理补贴，城乡困难群体法律援助。

2、“三农”工作（5 项）。美丽乡村建设工程，小型水利工程改造提升，山区库区农村住房保险试点，政策性农业保险，提升农村基层党建与服务经费保障。

3、就业创业（2项）。技工大省技能培训工程，就业扶持工程。

4、社会保障（7项）。城乡居民基本医疗保险，城乡居民大病保险，城乡居民基本养老保险，医疗卫生人才能力提升工程，公共卫生服务及妇幼健康、计生特扶，城乡医疗救助，社会养老服务体系建设。

5、教育文化（4项）。义务教育经费保障机制，高校、中职和普通高中家庭经济困难学生资助，公共文化场馆开放，农村文化建设专项补助。

6、其他城乡基础设施和公共服务（5项）。水利薄弱环节治理三年行动，秸秆综合利用提升工程，农产品食品安全工程，棚户区改造，城市老旧小区整治。

二、实地调研地区“三保”有关情况分析

该办实地调研的4个县区中，有3个属于国家级贫困县（F县、L县和Y区），有1个属于安徽省省级贫困县（D县），2017年，上述4个县区地区生产总值（GDP）由高到低排列为：Y区（总量193.43亿元，人均1.86万元）、L县 （总量190.9亿元，人均1.18万元）、D县 （总量183.4亿元，人均 2.29万元）、F县（总量161.8亿元，人均1.38万元）。与安徽省人均GDP4.42万元的标准相比，上述地区社会经济发展水平明显落后于省内其他地区，尤其是L县和F县人均GDP水平更是在安徽省2017年县级城市中排名倒数第一、第二位，“三保”保障压力相对较大。

（一）“三保”可用财力分析

1、上级补助收入占比较大。2017年，F县、L县、Y区和D县“三保”可用财力分别为510873万元、605773万元、366578万元和420617万元。可用财力结构分析如图1所示：

图1 4个县区2017年“三保”可用财力结构分析

由图1可见，4个县区“三保”可用财力严重依赖于上级补助收入，上级补助收入占比最高的F县达到 84.06%，其次分别是 L县 （80.9%）、Y区（68.28%）和 D 县（68.19%）。

2、人均财政收入水平较低。2017年，4个县区人均财政收入分别是：D县 （2559元）、Y区（2131元）、F 县（1286元）、L 县（1465元）。在安徽省 61个县级城市2017年人均财政收入排位中，最高的X县人均财政收入达到17699元，最低的Z县人均财政收入为1215元。取排名第一的X县和排名中位数第31位的H县（3383元）与4个县区对比如图2所示：

图2 4个县区2017年人均财政收入情况比较

4个县区人均财政收入水平在全省来看均处于相对较后的位置，与其他县级城市差异明显。其中F县和L县更是排在61个县级城市的倒数第二、第三位，反映出实地核查调研地区人均财政实力非常薄弱。

3、非税收入占比较高。从一般公共预算收入结构分析情况（详见图3）来看，4个县区非税收入占比普遍较高，平均在30%左右，最高的D县达到38.08%，其次分别是 L县（29.93%）、F县（29.61%）和 Y 区（20.81%）。之所以出现非税收入占比较高的情况，一方面是由于上述地区加大了部分非税事项的清缴力度，另一方面也反映出上述地区社会经济发展较落后，税收收入相对不景气。

图3 4个县区2017年一般公共预算收入结构分析

图4 4个县区2017年税收收入结构分析

4、涉土税收占比较大。涉土税收（城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税）占税收收入比重情况可以反映地方财政收入对土地财政的依赖程度，由图4分析可见，4个县区中D县涉土税收占全年税收收入比重接近一半（47.55%），其次是L县（42.15%）和F县（39.89%），占比最低的Y区（23.21%）也接近税收收入的四分之一，可以看出土地财政在当地经济和财政收入中的重要地位。

（二）“三保”支出情况分析

1、“三保”可用财力实际安排情况。由图5分析可见，“三保”支出占“三保”可用财力比重最高的F县达到 92.21%，其次是 L县（89.79%）、Y 区（84.65%），最低的D县（80.2%）也超过了80%。2017年，4个县区“三保”可用财力实际预算安排主要用于最基本的“三保”支出。

图5 4个县区“三保”可用财力实际安排情况

2、“三保”支出占财政支出比重较高。2017年，4个县区财政支出分别是：F县 （629399万元）、L县（740521万元）、Y 区 （450054万元）、D 县 （672666万元），根据图6分析，4个县区2017年“三保”实际支出均达到当年财政支出的50%以上。其中，最高的F县是74.85%，其次是 L县（73.46%）、Y 区（68.95%）和 D 县（50.15%）。 )

图6 4个县区2017年“三保”支出占财政支出结构情况

三、调研中发现的问题

（一）贫困县自身财力明显不足，“三保”压力较大

该办实地调研的贫困地区地方自身财力明显不足，严重依赖上级补助收入。以F县为例，该县一般公共预算收入占“三保”可用财力比重仅16%，地方财政自给率（一般公共预算收入/财政支出）仅有14%，远低于安徽省48.34%的平均水平。调研的4个县区2017年财政支出的一半以上均用于 “三保”支出，占比最高的F县已达75%，属于典型的“吃饭财政”，虽然在调研中没有发现“三保”存在缺口情况，但“三保”保障压力依然较大。加上产业基础薄弱，土地财政依存度较严重，在当前经济“转型升级”的压力下，上述地区财政增收难度加大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势，虽然民生工程项目中央、省级承担了很大比例，但对于人口基数大的县级政府，县区级民生工程配套资金压力仍然很大，“三保”可用财力更加有限，尤其是贫困县县级财政压力更大，财政运行风险上升。

（二）财政部部分民生项目标准与地方实际存在差异

根据财政部提供的民生支出项目及保障标准，部分项目的最低保障标准过低，与地方实际执行情况差异较大。以实地调研中发现的几个项目为例，一是城乡义务教育经费保障机制。目前财政部保障标准为，中西部小学600元/生年，初中800元/生年，现行标准虽然已考虑地方社会经济发展水平，但在实际执行中仍存在不能满足地方实际需要的情况。在与基层教育部门座谈时，部分地区反映，目前部分地区尤其是农村地区，存在很多不足100人的小学和不足300人的初中，由于在校人数少，导致其生均公用经费补助不足，学校各方面运转存在一定困难。二是农村饮水安全工程，随着环境污染的加剧，农村人口饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸虫病区、微生物超标等水质不达标以及局部地区严重缺水的问题变得突出，仅按照农村人口每年26元的保障标准，已经不能满足农村实际需求，调研发现，F县按财政部保障标准测算，2017年此项支出需求数为3718万元，而当地当年实际支出8697万元，另据了解，该县近年来在农村饮水安全工程上的投入一直居高不下，人均投入已远高于财政部制定的标准。三是支持农业生产发展、改善农村生活环境等支出项目，该民生保障项目内容包括奶牛品种改良补贴、农村沼气工程、农业产业结构调整等诸多内容，相应的投入成本也随着社会经济的发展而提高，财政部制定的15元的人均投入标准，基本满足不了实际需要，与实际执行差异过高。

（三）部分项目实际执行与财政部标准存在客观差异

实地调研中发现，部分地区的部分民生项目在实际执行中与财政部制定的保障标准有差异，但形成原因比较合理。一是部分项目是按“馆”“行政村”“居委会”下拨的资金，而计算人均数是以城镇人口、农村人口等作为分母相除的，从而形成合理性差异，如博物馆、纪念馆类补助资金等；二是项目存在不同区域、不同年度非均衡推进的特点，预算年度折算的人均数与中央标准数形成差异，如中等职业学校家庭经济困难学生资助和中等职业学校家庭经济困难学生免学费项目，财政部是按学籍人数进行测算，地方却是按部门掌握的实际需要保障的人数安排预算执行。以上差异形成多是客观性存在的，与地方民生支出提标扩面或未保障、保障不到位原因形成的保障执行程度差异关联不大。

（四）“隐性债务”可能成为影响“三保”风险因素

地方“三保”可用财力中，有一部分需要用于地方政府系统内债务还本付息支出，目前这部分支出占比尚不高，而以融资平台公司债务为代表的“隐性债务”刚刚在全国范围内摸清底数，其风险也在逐渐显现。以D县为例，该县2017年末地方政府债务余额33亿元，而经过初步摸底排查，其“隐性债务”达到54亿元。这些系统外需财政性资金偿还的“隐性债务”都将转化为地方政府中长期的支出事项，并将占用地方可用财力支出。因此，“隐性债务”将成为影响基层财政尤其是贫困县中长期“三保”支出的潜在风险因素。

四、相关政策建议

（一）合理确定“三保”支出保障顺序和保障范围

实现“三保”是基层政府最基本的职能。其保障的顺序应该是首先以保工资为主要目标的人员经费支出，具体应包括县财政供养人员的工资、津补贴，离退休人员的离退休费、社会保险缴费等。对于其他工资性奖励性政策的出台，应与当地经济社会发展水平和财力状况相适应，避免出现超财力支出、不可持续等问题，给地方财政运行带来风险。其次是保运转为主要目标的公用经费支出，其中的保障顺序应该是第一级次为基本公用经费，主要包括县乡行政事业单位的基本办公类经费等；第二级次为专项公用经费，主要包括专用材料费、大型会议费等；第三级次为保障乡镇和村级组织运转所必需的运转经费。这“两保”是基层政府维系自我运行的前提条件。最后是保民生为主要目标的民生项目经费支出，主要包括中央确定的基本保障项目和地方政府根据本地实际情况确定的民生亟需项目支出。包括县级政府为了提供公共服务和社会发展所必需的农业、教育、科技、计划生育等法定支出；优抚、社会保障等政策性支出；公共安全、卫生、文化体育和传媒、环境保护、城乡社区事务、交通运输等事业支出等。以上要结合中央和地方财政体制改革进程，按照“坚持尽力而为、量力而行，着力保基本、兜底线”的原则合理确定基本财力保障范围，分类建立符合县级现阶段实际情况的县级财政基本财力保障指标体系。

（二）合理调整“三保”支出的保障标准

随着社会经济的不断发展，财政部原先制定的部分“三保”支出保障标准已经与地方实际执行情况存在巨大差异，建议财政部综合各地实际执行情况以及县级财力基本保障范围分层次、分类别调整支出保障标准指标，量化计算出各类保障支出数额。结合地区地域差异和各地支出成本差异及财力状况，划分不同地区类别，分别制定保障人员、公用经费、民生支出等标准。建立健全随地区经济发展水平和财力状况变动的动态调整机制，使保障资金更加切合当地实际情况，更好发挥政策效益。

（三）进一步加大人均指标等因素在资金分配中的比重

在县级基本财力保障资金分配中，不仅要考虑到当年地方收支可能存在的缺口情况，更要考虑人均投入和占有情况。目前，各地财政收支基本平衡，财力与“三保”支出有缺口的情况较少出现，但是贫困地区当年的“三保”投入很多只能是维持现状，而对民生欠账的补充能力不足。因此建议在资金分配中，要重点考虑到人均卫生资源占有情况、生均教育资源占有情况、人均环境整治投入等因素，对各项人均资源不达标或者低于规定投入水平的地区要加大扶持力度。要考虑到县级人均基本公共服务支出水平与全省乃至全国的平均水平之间的差异和基本公共服务支出占综合财力的比例等，科学评价县级“三保”保障能力，为建立县级基本财力保障机制提供测算依据。■