基于模糊综合评价法的PPP项目绩效评价体系研究——以广西壮族自治区那考河流域治理项目为例

●梁素萍 李钦琳

一、引言

随着现代经济的高速发展，人民生活水平日益提升，对公共服务的需求迅速扩张，但政府财力有限，无法为公共服务提供足够的资金。一种新型筹资建设模式“PPP”开始进入人们的视线。PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社会资本为提供公共产品或服务而建立的一种长期合作关系，适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施类项目。PPP模式一方面缓解了日益繁重的财政压力，另一方面又调动了社会资本的积极性，是一个双赢的商业模式。

在PPP项目准备阶段，政府需通过甄别和论证将不适合的项目剔除，以保证PPP项目全生命周期的安全，其中，项目甄别和论证的费用由财政部门设立的PPP基金会提供；在PPP项目前期，政府和社会资本按比例共同出资成立项目公司，并由政府出资代表输送政府财政资金到项目公司；在PPP项目运营过程中，政府每年会按运营效果对项目公司支付服务费，对于一些使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报的项目，政府会予以经济补贴支持。这些财政支出政府会通过财政资金预算进行安排和拨付。根据全国PPP综合信息平台项目库第九期季报显示，截至 2017年12月底，全国 PPP中心项目库中政府付费项目2884个，投资额3.3万亿元，分别占管理库的40.4%和30.6%；可行性缺口补助项目2930个、投资额5.9万亿元，分别占管理库的41.1%和54.7%，可见，政府财政资金在PPP项目中承担了较大的支出责任。

绩效评价作为一种管理工具，通过把绩效目标转化成具体的目标和测评指标，能够快速、全面地了解绩效目标实现程度和在实现绩效目标过程中存在的不足，据此改进和完善，以保证绩效目标最终的完成；还可总结此次成功的经验和失败的教训，为下次绩效目标的顺利实施提供可以借鉴的经验和模式。现今，我国正在积极开展全面预算绩效管理，2014年9月，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》，要求实施全面规范、公开透明的预算制度，深化财税体制改革，完善公共财政体系，建立现代财政制度；2018年9月，国务院印发《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。为了保证和提高财政资源配置效率和使用效益，建立PPP项目 绩效评价体系刻不容缓。

二、基于模糊综合评价法的绩效评价模型构建

（一）模糊综合评价方法

人们在生活中，往往会遇到很多模糊的现象，比如“美”和“丑”、“胖”和“瘦”、“热”和“冷”等等，人们无法对此划分出一个明确的界限，也无法精确定量地去判断。在此背景下，美国控制论专家扎德(Lotfi A．Zadeh)教授于1965年提出用“隶属函数”来描述现象差异的中间过渡，标志着模糊数学的诞生。模糊数学的核心思想是：通过精确的数学手段对现实世界中大量存在的模糊现象进行描述、分析和建模，以达到对其精确定量分析和评判的目的。

模糊综合评价法是以模糊数学为基础，运用层次分析法确定多层评价指标体系的一种综合评价方法，大多适用于多因素和多层次的复杂问题，其评判效果是别的数学分支和模型难以代替的。目前，模糊综合评价法应用范围极为广泛，且取得了很好的经济效益和社会效益。

PPP项目具有高度复杂的特性，这种复杂性来源于以下三个方面：第一，PPP项目是由政府与社会资本两方共同投资、融资进行建设的，双方立场不同，考虑的利益也就不同，还有公众的利益也是需要考虑进去的；第二，PPP项目生命周期较长，一般在10-30年之间，由此带来的外界不稳定因素也就增多了；第三，PPP项目投资规模较大，工程较为复杂，对技术要求也较高，运营难度增大。由于PPP项目复杂性较高，加之在建设和运营过程中存在的大量模糊现象，便使得模糊综合评价法成为PPP项目绩效评价较为适宜的一种方法。

（二）评价模型构建步骤

1、确定评价指标集合。评价者按照特定原则设计评价指标，然后进行分类和汇总。首先，可设计N个一级评价指标，即A={A1,A2,...,An}；其次，依据一级评价指标的具体情况，可在每个一级评价指标Ai=（i=1,...,n）之下设计若干个二级评价指标；最后，如若需要，可按此方法设计二级评价指标下的三级评价指标，以此构建出多层评价指标体系。

2、确定评价因素的权重。常用的确定权重方法有主观经验法、德尔斐法、层次分析法、专家评估法等。在进行模糊综合评价时，权重会直接影响最终结果，所以，确定权重的方法选择直接关系到模型的成败。不同的评价对象，不同的评价目的，所赋予的权重也会随之不同。因此，应从实际情况出发，结合项目的特点，选择适合项目的赋权方法。可用U={U1,U2,..,Un}表示指标权重。

3、确定评语集合。评语集是评价者对被评价对象可能做出的各种评价结果组成的集合，一般可划分为3-5个等级。比如顾客的满意度可分为V={非常满意、较为满意、不满意}，评价国家经济发展水平可分为V={高、较高、一般、较低、低}，评价员工工作质量可分为V={好、较好、一般、较差、差}等。可用V表示:V={V1,V2,...,Vn}。

4、进行单因素模糊评价。通过确定评价对象对评价集合V的隶属程度对单因素进行评价，进而得到单因素模糊关系矩阵R=(ri1,ri2...,rim)。

5、进行多因素综合评价，合成模糊综合评价结果向量B。选择一个适合的模糊综合评价模型，将模糊权向量U与单因素模糊评价矩阵R相乘，从而得到最终的模糊综合评价结果向量B。

6、分析合成模糊综合评价结果。实际中最常用的方法是最大隶属度原则和加权平均原则，可根据实际情况，选择最适合的方法对模糊综合评价结果向量进行分析。本文据最大隶属原则，模糊综合评价结果向量为：B=（b1,b2，...,bn),若则被评价对象总体上来讲隶属于第r等级。

三、那考河流域治理PPP项目模糊综合绩效评价案例分析

（一）项目概况

那考河流域位于广西南宁市南湖竹排江水系的上游，具有重要的城市水系生态价值以及城市休闲作用。那考河流域治理PPP项目是广西壮族自治区首个PPP项目，项目总投资约11.9亿元，建设全长约6.35公里，项目建设内容包括河道整治、截污治理、生态修复、污水处理厂、沿岸景观、海绵城市示范和信息化管理等工程，采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等海绵化技术改造，同时结合“全流域治理”创新理念和PPP模式进行建设。经过竞争性磋商方式，北京某集团中标，根据协议约定，政府与社会资本方按9:1比例共同出资2000万元组建项目公司“南宁北排水环境发展有限公司”，作为那考河流域治理PPP项目的建设和营运主体负责建设和运营。双方合作期限为10年，其中2年建设期、8年运营期，政府采用按绩效考核结果支付流域治理服务费。因此，通过开展绩效评价考核项目活动的结果成为了项目能否有效运营的关键。

（二）那考河流域治理PPP项目绩效评价

1、确定评价指标集合。经过对那考河流域治理PPP项目深入细致地研究分析，本文以独立第三方的视角，按照项目投入、项目过程、项目产出、项目成效和项目影响绩效评价逻辑框架设计了指标体系，其中，一级指标5个，二级指标27个。详细指标见表1：

2、确定评价指标的权重。项目绩效评价指标体系中各指标的权重，均采用层次分析法构建对比较矩阵计算整理获得，且均已进行过检验计算，检验计算结果显示CR均小于0.100，表示指标的赋权均通过了一致性检验。详细指标权重见表2：

表1 那考河流域治理PPP项目绩效评价指标体系

表2 那考河流域治理PPP项目绩效评价指标权重表

3、确定评语集合。将那考河流域治理PPP项目绩效评价指标的评价结果分为五个不同等级，即V={V1,V2,...,V5}分别对应优、良、中、差、劣五种不同的评价结果等级。

4、构建模糊评价矩阵R。本文组织了5位精通PPP领域的专家，其中2位PPP项目学术界的专家，2位参与过PPP项目实践的专家，1位参与过PPP项目运作经验的政府官员，5位专家就各二级指标对评价语集合V的隶属度进行评判，对评判结果进行整理汇总后，可得到如下的各二级指标模糊评价矩阵:

5、进行单因素模糊评价。将U与R的模糊评价矩阵相乘，可得到单因素模糊综合评价结果向量Bi，整理后即为新的模糊评价矩阵R。运算结果如下:

新的模糊矩阵为：

6、多因素综合评价，合成模糊综合评价结果向量B。

根据上述运算结果显示，那考河流域治理PPP项目绩效评价结果隶属于 “优,良,中,差,劣”的隶属度为“0.6801,0.2380,0.0819,0,0”，即项目有68.01%的可能性为优，有23.80%的可能性为良，有8.19%的可能性为中，有0%的可能性为差，有0%的可能性为劣。因此，根据最大隶属原则，那考河流域治理PPP项目的整体绩效评价结果为优。

四、结论和建议

那考河流域治理项目在投入一级指标上达到了“良”，进一步观察二级指标模糊矩阵可知，政府与社会资本有效沟通程度指标得分较低，主要原因在于，项目是广西区首个水环境治理PPP项目，政府相关经验稍显不足，政府与北京某集团也是第一次合作，双方磨合时间不够，导致了前期沟通的不足。另外，该项目地形起伏大，治理河流涉及的主支河道较多，复杂程度较高，在项目实施过程中，涉及到的资金、工程技术、管理、沟通协调等界面因素更加复杂，北京某集团是首次在广西参与此类项目，在此方面相关经验还有待加强。

该项目过程方面表现很好，达到了“优”等级，项目管理制度和资金管理制度相对完整，一定程度确保了项目的可行性与可操作性。社会投资方是大型国企，资本雄厚，加之政府给予的极大信任，使得社会资本方融资费用较低，加快了资金到位的时间，确保了项目的顺利实施。

项目产出指标达到了“优”,根据合同约定的再生水产和河道周边景观均建设完工，项目于2016年11月下旬正式进入试营运阶段，比预计完工时间提前一个多月，这也从侧面说明项目完工质量和效率较为良好。

项目效果良好，得分为“优”，项目提前完工并进入运营，说明了项目水质维护标准和防洪标准均已达到合同约定标准。通过走访调查和分析可知，项目实施增加了周边居民就业机会，以往泛着黑水的小河沟变成了潺潺清泉,生活环境变好了，改善了当地居民生活质量，所以社会满意度较高。

该项目影响指标达到了“良”，项目完工后，周边楼盘房价涨幅超一倍，那考河湿地公园游客数量呈现稳步上升的趋势，政府准备实行收费制，一定程度上带动了周边商业小规模的发展，促进当地经济效益的提升。该项目是广西区首个水环境治理PPP项目，政府在摸索实施过程中总结了许多有关流域治理的经验，故流域管理模式创新指标得分较高。周边发展影响指标是长期性指标，目前项目运营时间较短，很多数据还未能完全显现出来，有待后续进行评价。

通过对那考河流域治理项目绩效评价的案例分析可知，PPP项目除需要政府和社会资本相互合作以外，还需众多部门的共同协作，多方的不断磨合，多进行沟通交流；项目公司还应加强管理制度执行力度，完善档案管理，以便为公司今后决策提供辅助作用。除此之外，政府在项目监管方面还应加强，应设置独立于政府和社会资本方的第三方独立监管机构，从而能够客观全面地发现不足并加以解决，以促进PPP项目顺利进行。■